空间治理视角下垃圾分类治理研究

摘要：垃圾分类是城市管理中的一项重要内容，也是当前城市规划中的难点。本文从空间生产理论出发，围绕空间实践、空间表征、表征空间三个维度对目前我国垃圾分类治理中存在的现状差，治理难，痛点多等问题进行剖析。结合上海市奉贤区通过建立“桶长制”实现了垃圾分类有效治理的实践，可以看到垃圾分类治理作为社区生活的不可或缺的一部分，既是物理的，也是社会的，还是精神的，从制度空间、精神空间、社会空间解释凝练“桶长制”经验，重构人与人、人与社会，以及人与环境之间的关系，打造美好社区，建设“无废城市”，实现“美好中国”愿景。

关键词：“桶长制”；空间治理；垃圾分类治理

改革开放以来，中国经济社会发展取得了巨大成就，城市化水平持续增长，居民生活水平日益提高。然而一些城市问题也不断显现出来，其中与城市化进程密切相关的垃圾围城现象愈发严重。随着大量人口涌入城市，城市生活垃圾量急剧增加，垃圾的组分也更加复杂，对城市环境与居民生活造成了极大影响。垃圾治理作为城市治理的重要内容，已然成为摆在各地政府面前的一道难题。

一、空间治理研究综述

传统意义上的“空间”作为人们生产生活的场所，仅作为一种“容器”存在。在20世纪60-70年代西方城市危机背景下，西方马克思主义者提出了新马克思主义城市理论，推动了空间社会化转向和社会科学领域空间转向。在这场空间转向运动中，列斐伏尔无疑是最具影响力的先驱，他指出社会空间实际上是一种社会产物，建构起三维一体的理论框架。其中，空间实践是日常生活中人们感知和使用空间的经历。空间的表征作为概念化的空间形态，更多的是指科学家、规划者等知识和意识形态所支配的符号化空间。表征的空间涵盖生活层面的居民和使用者的空间，并常常处于被支配和消极体验的地位。

空间正义则作为空间生产的价值导向，即社会资源以正义的方式实现地理分配，体现着空间在治理过程中的效率与公平兼顾，以及实现平衡与善治的追求。空间治理即“空间生产与社会治理”二者的互构概念，但并不是简单的“空间生产+社会治理”。空间研究较为抽象，这也在一定程度上造成理论落地并与现实结合存在困难。社会治理较为具体，在我国实践表现为为人民服务、党建引领治理、协商治理等举措。因此，空间治理不仅具备着理论发展与实践创新的双重优势，还肩负着将二者进行嵌合，实现空间与治理的并轨，促进空间治理现代化的任务。

二、空间生产视角下的垃圾分类症结

空间治理理论为我们理解垃圾分类治理提供了独到的启示，垃圾分类治理作为社区生活不可或缺的一部分，既是物理的，也是社会的，还是精神的；既包括作为物理空间的垃圾分类、中转、处理的实践，也包括作为社会关系载体的政府内部组织、政社关系的生产，还包括作为精神空间的价值观念与精神产品的生产。

（一）空间实践——“垃圾围城”

2024年末我国城镇化率超过67％，大型与特大型城市涌现，随着人口和经济的快速增长，产生的垃圾数量也在急剧增加，而处理这些垃圾所需要的空间资源却是有限的，并且垃圾处理的方式也会给环境和人类健康造成巨大的危害。一方面，随着我国城镇化的发展，城市生活垃圾数量达到了前所未有的规模，垃圾处理能力几近饱和，生活垃圾增长的形势极其严峻。我国大部分城市已经被垃圾所包围并且缺少合适的堆放场，一些城市垃圾填埋场已经接近饱和，大量垃圾造成的危害不可忽视。另一方面，目前我国大部分城市的生活垃圾都是通过填埋或焚烧来处理，严重影响当地环境生态，甚至会对居民身体健康造成一定影响。垃圾填埋不但占用了大量的土地，还会造成诸如沼气之类的可燃气体和挥发性气体，容易引起爆炸事故和火灾和引起周围聚居民不满，并在一定程度上产生细菌等微生物，污染土壤和地下水。垃圾焚烧则会释放大量有害气体和颗粒物，不能从根本上达到无害化的标准。并且随着城市填埋空间的减少，城市垃圾焚烧的比例会持续上升。

（二）空间表征——政府缺位

在压力型体制下，基层政府实践常常呈现出“定期应付性”的特征，政府开展垃圾分类治理常常会“失灵”，基层政府在垃圾分类的实践中往往舍本逐末，追求建设形象工程，将垃圾分类作为政绩工作来做，忽略了其真正的目的是促进可持续发展和优化居民生活环境。

从制度上讲，垃圾分类处理是一项系统工程，包括投放、收集、运输、处理四环节，所以会涉及到住建、城管、环保、市容等多个行政管理部门。城市建设、生态环境、绿化市容部门都是负责管理垃圾处理的，但由于职能不明确，职责划分不清晰，造成了几个部门之间权责不明晰，势必导致效率低下。目前各部门之间实际上存在一定壁垒，使得垃圾分类的各环节也无法有效衔接。在垃圾管理中，往往存在着政府缺位，未能做好监督和管理工作。在管理方面，未形成一套完善的垃圾分类各环节处理系统，在分类、收集、运输、处理等环节上存在着各种问题。另外，政府作为执法和监管机构，在我国对于垃圾分类这一产业缺乏相应的法规规范和对其进行监管的法律法规不足或者缺失的情况之下，政府既当裁判员，又当运动员的“自我监督”很可能导致寻租行为。因此政府应大力扶持相关企业的发展，以此撬动垃圾治理链条的后端，推动整个产业链条的形成和完善。

（三）表征空间——痛点突出

垃圾处理过程可以分为四个环节：投放、收集、运输和处理。目前我国城市垃圾处理存在着各环节脱节的问题，因为垃圾处理前后阶段是相互影响的，一个环节落实不到位就会影响到另一环节规范运行，既包括前端影响后端，也包括后端影响前端。如居民混丢会导致垃圾收集困难和二次分类成本增加，同样垃圾混合运输也会打击居民垃圾分类的积极性。每一环节出现问题都不利于垃圾分类全链条的运行，会大大降低垃圾分类的效果，而垃圾分类各阶段存在的难点正是导致各环节脱节的原因。

目前大部分城市的垃圾分类，主要停留在宣传层面，很难通过立法强制进行垃圾分类。就国家层面出台的法律法规而言，有关垃圾分类的法律规定仅是原则性表述，实际执行力并没有预期那样高，不系统也并未形成高执行力的具体制度。在实际操作过程中垃圾分类标准的差异也是显而易见的，自上世纪1995年至2014年，在二十年的时间内，上海市先后出台了6套分类标准；另一方面，不同地区的分类标准也存在着不同，且垃圾桶上的标识也存在着差异，这无疑大大增加了居民和外来流动人口的学习成本。

居民住宅小区生活垃圾分类投放点落地形式同样多种多样，垃圾点建设缺乏统一标准，垃圾分类投放点设置不规范、不合理，会极大影响居民的投放效率和参与积极性，导致居民混投、乱投、丢包现象严重，分类成效差。有的小区将生活垃圾分类投放点设置在单元入户门出入口附近，投放点多、清运不及时，加之垃圾在收运过程中常出现“跑冒滴漏”现象，出入居民不得不忍受满鼻满眼的异味污染；而有的小区生活垃圾分类投放点过度集中设置在小区某一处，导致部分居民每次投放垃圾都要走不少“冤枉路”，居民抱怨、投诉事件频发。

三、空间治理视角下垃圾分类治理

垃圾分类中面临的政府垃圾治理失灵，政策持续引导效果不足，居民认可程度低，居民投放体验差等困境使得垃圾分类难以真正有效地落实，难以支撑建设“无废城市”。空间治理视角下的垃圾分类治理是空间生产与垃圾分类治理的嵌合，具备价值统一、过程相融以及结果双赢的基础。首先垃圾分类以建设“无废城市”为目标，建立和谐美丽的城市生活环境，核心是以人民为中心，符合空间生产过程中正义保障。其次垃圾分类治理路径包含自上而下的规划管理与自下而上的居民参与：政府、专家主导空间规划维度，居民通过日常生活实践参与空间改造。最后，垃圾分类治理过程中体现的政府、市场、居民共建共治共享的共同体理念，与空间善治的结果导向相契合。

针对前述垃圾分类中政府失灵的问题，上海市奉贤区在垃圾分类实践中提出创新应对之策，即“桶长制”。

（一）制度空间——桶长制

在空间生产理论视角下，政府制度空间指的是政府在社会空间中发挥作用和影响的空间范围和维度。特别是在中国的治理实践中，权力主体才是空间生产的核心与主导。政府制度是规范社会行为、管理资源利用、促进社会发展的基础。对于垃圾分类这样一个社会管理和环境保护问题，政府的制度空间至关重要。

“桶长制”即通过重新整合社区（村委）、党员、保洁员和居民的力量，旨在突破长期以来垃圾分类工作的难点，将垃圾分类的理念和实践落到实处。“桶长制”分为三级。一级由社区（村委）干部担任，每人负责一个责任区，对垃圾分类工作进行监督和指导；二级由先进党员和热心居民组成，以结对划分家庭责任区的方式指导家庭进行垃圾分类；三级以保洁员为主，每天轮流上岗，检查垃圾分类情况，确保实施到位。三级“桶长”不仅能够帮助解决垃圾处理等问题，在基层熟人社会中，还能帮忙解决一些生活问题，既拉近了邻里、干群关系，又提升社区的社会资本。“桶长”都是所在小区的居民，对本小区的情况比较熟悉，和居民可以很好地沟通，也便于随时随地监督检查，再加上有严格规范的考核制度，使得实施这项制度比聘请第三方公司效果更好。为了促进“桶长制”长效运行，奉贤区还采取相应的激励机制，如一级“桶长”绩效与年终考核评优，职级晋升挂钩，“二、三级桶长”通过物质奖励的方式进行激励，同时还通过公开评比，制定“荣辱榜”的方式进行竞争。在城市老旧小区，城中村以及广大农村地区，桶长制可以作为垃圾分类的基础模式推行，有利于以行政动员进而带动多主体参与垃圾治理的全过程，实现垃圾的有效治理。

为推进“桶长制”工作，奉贤区通过出台《奉贤区“桶长制”工作职责的指导意见》、《奉贤区“桶长制”会议制度》等制度性文件，形成四大协同机制：：一是联络督导制度。构建“区级专班—街镇网格—责任主体”三级督导体系，由区市容所领导班子成员担任片区督导长，全体党员组成专项工作组下沉一线，实现全区街镇（社区、开发区）动态监管全覆盖，督促指导各属地开展生活垃圾“桶长制”工作。二是工作例会制度。每双周召开联络员协调会进行过程管控，每双月组织环卫所长联席会开展研讨，通报交流各属地“桶长制”推进情况，对存在的难点和问题进行集中收集、探讨、研究、解决。三是第三方考评制度。引入第三方专业机构每两月对各街镇（社区、开发区）“桶长制”实效进行考评通报。四是简报制度。每月一期垃圾分类简报，及时报道关于垃圾分类、“桶长制”工作情况。

（二）精神空间——宣传教育

精神空间是指在社会空间中表现出来的文化、意识形态和价值观念的空间维度。社会教育作为一种重要的社会实践活动，在空间生产理论中可以理解为塑造和生产这种精神空间的重要力量。

在垃圾分类实行过程中大多以激发居民主动性为主，缺乏强制性的措施约束。例如，目前的垃圾分类宣传中并未明确传达相关的惩罚性信息，而在社区中所使用的宣传标语则大多是引导、鼓励的内容，不仅难以引起大众的共鸣，并且掩盖了垃圾分类的强制属性。如“垃圾分类从我做起，爱护环境从心出发”，“今日垃圾分类，明日美好生活”等。在实践中，大部分居民不愿意进行垃圾分类，把垃圾分类工作当作表面化、形式化的工作，呈现出“高认知，低行动”的矛盾特征。

在实践中，桶长制下党员和热心的社区居民发挥“第一实践人”的先锋践行和监督督促作用，从而实现“人人带头学、带领群众学”的双带效应。2019年，奉贤区下发了《关于建立和完善奉贤区生活垃圾全程分类志愿服务工作体系的实施意见》，开启了奉贤垃圾分类志愿服务的新进程。志愿服务队伍实行“区、街镇”两级组织管理体系，各街镇服务队基本实现居住区、农村及分类单位全覆盖。奉贤把垃圾分类纳入日常宣传、活动中，组建了大学生志愿者宣传队伍、教师宣讲队伍、老干部演出队伍、社区志愿者队伍等垃圾分类志愿宣讲队，通过进商场、进社区、进公园开展垃圾分类系列宣传。同时充分调动广大居民参与志愿服务的积极性，推进志愿服务制度化。建立健全招募注册、学习培训、褒奖激励等机制，完善社区志愿服务的工作流程，提高志愿者队伍建设水平。

（三）社会空间——多元参与

在空间生产理论中，社会空间是人们实践活动的场所和载体，是一个包容各种社会实践的地方。多元参与是社会空间中多样化的参与主体和参与方式，强调了社会空间应当包容多元主体的参与和决策过程，反对单一权力或意识形态对社会空间的垄断和控制。因此城市生活垃圾分类工作的开展需要社会多元主体的支持，而多元参与主要体现在基层党总支、居委会、社会组织和社区居民的积极互动。这就要求公众不只在垃圾的分类收集中有所参与，更要求公民在城市生活垃圾分类政策上有所参与。

居民是垃圾分类的直接参与者，解决垃圾分类问题不仅需要政府的组织与引导，更需要居民依靠自治建立起自我动员、自我执行的制度。为了鼓励居民积极参与，党政机关带头实施垃圾分类，将垃圾分类工作开展情况纳入基层党建考核，行业主管部门对行业系统管理的机关、团体、企事业单位垃圾分类工作开展情况进行督导、检查、考核和评比，形成横向到边的工作机制。党员带头开展入户政策宣传，对村民进行积极动员，并且以身作则，做好垃圾分类示范工作。

四、结语

垃圾分类治理从本质上讲，是对人的治理，是从人的内心、深处形成环保意识，对环保价值观形成认同，甚至是对营造社区生活共同体的理念和行动的体现，因而，它不仅仅是政府或市场提供部分资源来进行硬性环境治理，从根本上讲，它是党总支、居委会通过相关组织载体，吸引社区居民参与的一项“有组织的集体行动”，这是真正发挥社会活力、激发社区居民自主能力来构筑生活共同体的典范。

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作者简介：胡永武（2001.10一），男，汉族，安徽马鞍山人，硕士研究生，研究方向：政治学理论。