环境保护视角下的行刑衔接机制调查研究

摘要：随着各学者对风险刑法理论研究的广度和深度逐渐拓宽，行政法和刑事立法两者的衔接逐渐紧密，两者的界限也日益难以明确，尤其是在污染环境案件中，刑法与行政法因界限不清而引发的问题较多，涉及污染环境罪的行刑交叉案件也不断地出现在司法实践中。不过在判断行政法和刑法存在重合的案件是否具有违法性时，并非只是简单的按照刑法的标准进行衡量，而是需要依靠前置法对这类案件的违法性进行在先认定，现阶段我国的法律和立法并未对这一问题加以明确的规定，也并未制定统一的前置法认定标准，判决结果的准确性和适当性较低。因此对在行政违法性与刑事犯罪之间违法性判断的以及它们之间的界限关系是很值得研究探讨的，同时，在行政处罚与刑事处罚方面也存在诸多问题。

关键词：生态环境；行刑衔接；行政执法

近年来，我国的生态环境随着经济建设不断恶化，牺牲环境谋求发展的情况仍然普遍存在，各地相继出现环境污染事故，环境违法犯罪案件呈现高发态势。但就目前的现实情况而言，我国对环境违法犯罪行为的惩戒效果不佳。行政执法与刑事司法作为治理环境违法犯罪的两项法律手段，目前不能高效整合起来打击环境违法犯罪行为，其重要原因之一就是在污染环境案件处理中产生的诸多行政法与刑法之间的衔接问题。

一、环境案件中行刑衔接机制中存在的问题

（一）实体法问题

1.基本法律之间、基本法与行政法规之间存在衔接不协调

我国环境行政法与刑法保护的法益范围存在差异。《环境保护法》对环境作了广泛定义，并通过单行法细化保护，而刑法"破坏环境资源保护罪"仅涵盖部分领域，如《大气污染防治法》第127条规定构成犯罪的应追责，但刑法缺乏对应罪名，只能以污染环境罪兜底处理。

在行刑衔接方面，我国缺乏专门法律，主要依靠规范性文件、部门规章等，但这些文件内容重复且存在冲突。例如，案件移送时间规定不一，导致适用困难。此外，这些文件法律位阶较低，部分甚至不属规章，约束力不足。由于环境执法与司法机关分属不同系统，低效力的规范易引发推诿，阻碍案件衔接，影响环境保护和犯罪打击。

2.案件性质判断模糊

环境行政法与刑法在责任判定和构成要素上的不协调，导致行刑衔接困难。

一方面，环境行政法虽规定了刑事责任，但仅表述为“构成犯罪的，依法追究刑事责任”，未明确具体罪名和量刑标准。例如，《固体废物污染环境防治法》未界定“倾倒”“堆放”“处置”等行为，而刑法第339条却以此作为非法处置进口固体废物罪的构成要件，导致司法认定困难。尽管司法解释对“严重污染环境”等概念进行细化，但部分标准仍模糊，如“危险废物”的认定依赖行政规定，但名录外的污染物如何鉴定、由谁鉴定缺乏明确规范，影响司法实践的可操作性。

另一方面，环保执法机关作为第一线监管者，需初步判断行为是否涉嫌犯罪。但由于立法标准不统一，行政机关往往依赖行政标准认定犯罪，使得刑事司法可能被行政标准“绑架”，影响案件公正移送。若两机关对犯罪构成标准不一致，易导致推诿或衔接不畅，削弱环境犯罪打击效果。因此，需在立法层面统一行政与刑事认定标准，确保行刑衔接顺畅。

（二）程序法问题

1.移送衔接问题不连贯

环境行刑衔接面临两大核心问题：程序规范缺失与协调机制不足。虽然环境行政执法与刑事司法关系紧密，但因行政权与司法权的本质差异（管理权和判断权），现行衔接机制难以有效协调二者关系。尽管相关程序性规定数量不少，但多为原则性条款，仅笼统界定移送主体和对象，对移送期限、材料范围、法律责任等关键操作细则缺乏明确规定，甚至存在规范冲突，导致实践中移送工作随意性强、标准不一。同时，由于刑事司法机关在专业技术上高度依赖行政执法机关，而后者又需借助前者追究刑责，这种权力交叉易引发矛盾：行政执法机关可能因不愿让渡管理权而拖延移送，而现有协调机制仅依靠两机关自愿履行的衔接办法，缺乏具有强制力的上级协调机构。当出现移送争议时，仅靠检察监督或内部协商难以快速解决，严重影响案件衔接效率，最终制约环境保护与犯罪打击效果。

2.证据方面有诸多难题

环境案件行刑衔接面临三大核心难题：线索发现难、损害鉴定难和证据转化难。在案件线索发现方面，由于环境犯罪的公共权益属性导致群众举报意愿低且取证能力不足，加之企业排污手段隐蔽（如将排污口设在湖泊中心）以及公安机关侦查技术有限，使得通过环保机关移送、公安机关发现和群众举报等渠道获取的线索数量极为有限。环境损害鉴定环节存在更复杂的困境：多要素环境（大气、水流、土壤等）导致鉴定标准不统一，不同部门出具的鉴定结果常相互矛盾；高昂的鉴定成本（如河北某化工厂土地污染案鉴定费超50万元）超出基层办案机关承受能力；污染物复杂的理化变化特性使因果关系认定困难；鉴定机构数量不足且分布不均又严重影响办案效率。证据转化方面，虽然2011年以来陆续出台规定允许部分行政证据转化为刑事证据，但由于行政处罚侧重效率与刑事处罚追求公正的价值差异，实践中仍存在转化范围模糊、程序不规范等问题，特别是言辞类证据的转化标准亟待明确。这些系统性难题严重制约了环境案件的行刑衔接效果，需要通过完善立法、统一标准、优化资源配置等综合治理措施加以破解。

3.检察机关监督不足

检察机关在环境案件行刑衔接中的监督作用存在明显不足：首先，监督启动被动，由于缺乏操作性强的监督机制，检察机关通常只能在办理重大社会影响案件时介入监督，而环境危害的长期性特征导致受害人难以及时确定，使得大量案件因线索缺失而无法启动监督；其次，检察建议刚性不足，虽然检察机关可通过提出检察建议、行使违法纠正权和提起环境公益诉讼等方式监督案件移送，但实践中因公益诉讼成本高而多采用检察建议，却又面临管理混乱、内容单一、缺乏制裁机制等问题，导致行政机关回应消极甚至抵触；最后，立案监督强制力薄弱，检察机关对公安机关应立不立案件的监督仅限于要求说明理由，即便依据《人民检察院刑事诉讼规则》发出违法纠正通知书，在公安机关拒不改正时也只能报上级协调，缺乏更有力的制约手段。这些监督机制的缺陷严重制约了检察机关在环境案件行刑衔接中应有的监督效能。

二、环境案件行刑衔接问题的解决路径

1.立法上的完善

完善环境刑事立法需从三方面着手：首先应以环境行政法为基础增设新罪名，按照现行环境行政法律制度梳理并扩充环境刑法内容，将海洋、草地等环保要素纳入罪名体系，同时根据生态环境保护要求优化罪名设置；其次需细化污染环境罪，将目前笼统包含水体、大气、土地污染的罪名分解为独立罪名，以体现不同污染行为的性质和危害性差异；最后要协调环境刑事立法与行政立法，统一两法中的概念表述，明确行政违法与刑事犯罪的界分标准，通过梳理前置行政程序、污染数量等要素确定合理的入罪门槛，并依据行为严重程度和法益侵害程度制定科学的定量入罪标准，从而解决当前行刑衔接中最突出的标准不明确问题，实现环境犯罪治理的规范化。

2.加强环境执法队伍建设

环境行政执法人员是保护生态环境的重要主体，同时也是环境行政执法机关的重要组成部分。为了培养高素质的环境行政执法人员，首先，应当加强思想政治理论学习。环境行政执法人员要树立正确的人生观、世界观、价值观、环境观。如果环境行政执法存在问题，会影响政府的公信力。其次，要加对生态环境保护工作的学习。不仅要系统学习环境保护法律法规，还要加强环境保护工作技术的学习，对于相关环境专业知识，应当邀请环境领域的专家学者定期开设环境专业课程，及时督促执法人员学习，必要时可以进行考核结业。最后，可以建立执法奖惩考核制度。通过奖惩竞争机制促使环境行政执法人员主动学习，寻找与他人之间的差距，不断提高自身素质。同时，对于执法工作不负责任的人员应当调离岗位，重新参加学习。

3.明确涉嫌环境犯罪案件移送受理标准与移送程序

一是调适案件移接标准。基于污染环境犯罪事实认定的复杂性、及时性、专业性等特点，环保部门在对涉罪案件移送之前既要查清案件事实，又要准确把握案件的情节、危害后果以及因果关系等情况，对于没有侦查权的环保部门来说这些已经远超出了其执法检查的范围。为了不放纵环境犯罪，实现环境犯罪的有序移送，应调适涉嫌犯罪案件的移送标准，使案件移送标准略低于刑事立案标准，以此来调动环保部门在移送案件方面的积极性。与此同时，基于刑法的谦抑性，公安机关对环保部门移送来的涉罪案件的立案标准则应该收严，严格审查其是否已达到刑事追诉标准，唯有符合立案标准才能立案侦查，从而进入到下一环节的刑事责任追究。最终通过调适案件移接标准，使案件在调查环节、移送环节、立案环节、追责环节呈现“前宽后窄”的特点，实现案件层层把关，推进案件规范移送。

二是明确公安机关的立案审查期限。当前污染环境案件行刑衔接的立案审查期限较短，与污染环境案件审查复杂且难度较大的客观实际明显不符，因此，可参照食品、药品类案件行刑衔接的立案审查期限，对污染环境案件的立案审查期限进行延长。

三是完善联合调查机制中公安机关提前介入的时间、方式以及手段等具体内容。由于联合调查处于公安机关立案前的环境行政执法阶段，为了避免公安机关干预环境行政执法，应细化公安机关提前介入的时间、范围、方式以及手段等内容。首先，将公安机关提前介入的时间限定在接到案件之后、刑事立案之前；其次，公安机关的提前介入需要经过上级的批准，且介入的案件范围应该与环保部门达成一致；最后，公安机关的职责主要在于协助环保部门查明犯罪事实，了解案情，维持现场秩序等。

四是认真履职使案件得到连贯处理。案件处理不连贯的主要原因是移送承接双方亵渎职责、不履行或者不正确履行职责所致。要解决这个问题，必须督促环境行政执法机关和司法机关按照法定职责认真履职。如环境行政执法机关向环境刑事司法机关移送涉嫌环境犯罪的案件后不能一移了之，不能认为案件被移送了就不关自己的事情，不关注案件后续的进展，不配合司法机关的调查取证，更不注意及时收集该收集的证据材料。环境行政执法机关移送目的是与刑事司法机关一起解决涉嫌环境犯罪人的刑事责任问题，所以应当及时协助配合司法机关解决案件中的侦查及证据问题。刑事司法机关对于环境行政执法机关移送的涉嫌环境犯罪的案件应当认真对待，该立案的应当及时立案，该反馈的应当及时反馈，该要求补充材料的要及时通知环境行政执法机关补充相关材料。在案件移送承接上，刑事司法机关与环境行政执法机关不能互相踢皮球，应当齐心协力解决涉嫌环境犯罪案件中的相关问题。唯有如此，案件处理才能连贯、高效。

五是设立移送承接衔接协调部门。环境行政权和刑事司法权共同解决环境犯罪移送承接问题。由于权力性质不同，移送承接过程中难免会因程序实体问题产生摩擦，因此，国家建立一个协调部门协调解决其中的问题十分重要。可以通过新设协调机构或者将协调职能增设给政法委，或者通过设立中央至地方法治委员会并赋予其协调职能的方式解决。新设协调机构不符合党中央、国务院精简机构的要求，将协调职能增设至政法委或者地方法治委员会则是一条简单易行的途径。如果地方党委设置了法治委员会，则应当将协调职能赋予该委员会，地方党委若不设置这类机构，可以考虑将协调职能赋予地方政法委。法治委员会成立后，要注意划分其与政法委的职能，否则会造成职能重叠，处理事项时出现互相推诿的现象。

对于行政执法部门与司法机关之间的联动办案机制要加快步伐。由于污染环境行为往往具有专业性强的特点，公安机关对此类案件办理的专业程度远不如政府环保部门，因而，两部门联合办案有利于取长补短。健全联席会议和联络员机制，对于案件移送的协同工作机制更加完备。联席会议的召开应当规定具体时间和期限，并且要有具体的牵头部门及其余各个部门分工，规定具体联络人员名单。在案件移送方面要明确取证责任和移送证据标准，通常环境案件的取证、鉴定责任原则上由行政机关承担，需要公安机关提前介入的重大案件应明确公安机关取证的责任，行政机关在专业技术性方面予以配合。由于公安机关介入污染环境案件的时间相对滞后于环保部门，而环保部门对证据的搜集有可能达不到刑事案件适用的标准。为此，在办理有关案件时环保部门与公安机关需要在收集、认定证据材料时做好交接工作，对于公安机关提前介入而形成的能够达到涉嫌刑事犯罪证据标准的相关证据，可以直接作为证据使用。同时对于检察机关在行刑问题上的监督职责，让监督能更好的体现出来还应该在行政机关将有关环境案件涉嫌犯罪的向检察机关进行书写抄送的责任。

4.建立跨机关的联合监督制度

检察机关是宪法规定的法律监督机关，无论是刑事司法活动还是环境行政执法活动，都应当严格处于检察机关的监督之下。强化污染环境案件行刑衔接中的检察监督效果，应做到以下几点：一是加强检察机关对案件移送的动态监控。在环境行政执法与刑事司法有效衔接的问题上，检察机关不能只满足于对公安机关立案的监督，也要着眼于对行政执法机关及时移送涉罪案件的监督，只有这样才能使涉罪案件顺利进入刑事诉讼程序，间接防止环境行政执法部门“有案不移”情况的发生。我国《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十四条第一款虽然规定了人民检察院和监察机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督权，但该规定过于抽象且缺乏可操作性。对此，应当将条文进一步细化与完善，将检察监督贯穿于污染环境案件侦办的全程，并探索建立配套性制度，比如案件移送备案查询制度、专项立案监督制度等。检察机关还可以要求环保部门定期向其通报有关环境行政处罚的情况，并将其移送涉罪案件的情况进行抄送，从而实现检察机关对环保部门的日常动态监控。将环保部门的移案活动充分纳入检察监督的视野之内。对检察建议的落实情况实行“回头看”制度，紧盯有无整改不到位和二次反弹等问题，将问题彻底解决。二是明晰检察机关提前介入的范围与方式。检察机关为了督促环保部门及时移送案件，引导环

保部门规范取证，常以提前介入的方式行使监督权。为了确保检察监督权的规范与适度行使，可借鉴一些地方的成熟经验，明晰检察机关提前介入的案件范围、方式和边界。对于重大、疑难、社会影响较大、敏感的污染环境犯罪案件，检察机关既可以通过“商请介入”来解决环保部门在执法过程中遇到的案件定性、证据收集与保存等难题，又可以在发现环保部门有“以罚代刑、有案不移”嫌疑时通过“主动介入”及时纠正并督促其移送案件。这里需要特别注意的是，检察机关提前介入须在必要限度内、法律框架下基于业务上的指导与监督介入污染环境案件的侦办，应严格做到“参与而非干预，参谋而非代替，指导而非包办”。三是扩展检察机关的监督渠道。首先，检察机关可借助互联网案件信息共享平台实现线上移送监督和立案监督。一旦检察机关发现“有案不移”“有案不立”的现象，便可通过案件信息共享平台发出司法建议要求移送或立案，以提高检察监督的效率。其次，检察机关可通过定期走访环境行政执法单位、查看环境整治重点企业、调查环境污染现场，广泛听取群众意见等多种形式，发现线索督促移送、发现案件监督立案，充分发挥检察监督作用。最后，充分依托云计算、大数据和人工智能，对网站、论坛、博客等实行分类设置采集源，实时监测、搜集相关热点，通过自动采集、智能过滤、系统分类等相关技术，实现对有关数据的识别、追踪，及时发现监督线索，将科技创新与检察监督深度融合，实现检察监督由信息化向智能化的转变。四是完善检察建议的刚性。检察机关对环境行政执法机关提出检察建议，对于不及时采取处置措施的，应向法院提出相关环境行政公益诉讼。除此之外，检察机关还应主动深入发案单位，全面了解案情，提升检察建议的针对性及可操作性。

检察与监察合力监督有明确的法律依据，例如，《宪法》中就有相关依据。再如，最高人民检察院 2019 年 2 月制定的《2018—2022 年检察改革工作规划》提出要健全与监察委员会工作衔接机制。可见，在环境案件行刑衔接中建立检察与监察合力监督机制可以实现。检察和监察合力监督机制主要涉及检察监督和监察监督的权限划分以及程序衔接。在环境案件行刑衔接中，监察机关主要负责对环境行政执法人员该移送环境刑事案件而不移送进行监督，同时，对涉嫌渎职行为以及违法违纪行为进行调查，并且对于已经涉嫌构成环境渎职犯罪工作人员依法移送人民检察院，提起公诉。检察机关主要负责对环境行政执法机关移送涉嫌环境犯罪案件至刑事司法机关的全过程进行监督，必要时对环境行政执法机关该移送不移送等违法违规行为提出检察建议。同时，对承接涉嫌环境犯罪案件的公安机关行使法律监督权，并对违法犯罪行为进行查处。不同于检察机关的移送监督，监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关，依法享有对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪的权力，体现的主要是一种对人的监督。与检察院被动获取案件线索不同，监察委有派驻到多级国家公权力机关之中的监察专员，在职务违法和职务犯罪的线索获取、调查取证等多个方面，与检察院相比具有天然的优势，监督机制的启动更加主动化，更具威慑力。因此，应当以监察体制为导向、以法治价值为目标建立起监察权监督和检察权监督的合力监督机制。只有如此，才能实现环境案件行刑衔接过程中的全方位监督，减少有案不移、以罚代刑等问题的出现，提高环境刑事案件的移送率，有效打击破坏环境的行为，更好地保护环境。

当前，由于大多数破坏环境的行为具有隐蔽性，很多违法犯罪行为很难被及时发现，所以，公众监督在此时就发挥了重要的作用。公众在发现了破坏环境的行为时，及时将相关线索告知相关部门，有助于办案人员搜寻、固定证据，进而保证案件能够衔接顺畅。此外，需要关注的是，公众监督环境案件行刑衔接的过程不止于发现案件线索，对于环境案件由环境行政执法机关移送环境刑事司法机关的过程，也应当加强公众监督。首先，可以参考石家庄市检察院推出的“行刑衔接”官方微信，借助互联网通讯手段加强衔接监督，能够有效提升监督的效率，同时节省监督成本。由于是检察机关通过微信直接接收公众检举、举报，因此，能够防止行政机关的阻碍，达到监督效果。其次，可以在环境行政执法机关、检察机关设立接待室，专门负责接收和整理公众提供的检举、材料，同时，还可以邀请相关群众参与环境案件衔接的过程并认真听取群众提出的可行性建议。

5.解决证据难题

一是要拓展环境刑事案件线索来源。为了解决环境刑事案件线索来源较少的难题，需要采取相应的措施。首先，加大宣传力度。比如通过微信、微博等多种网络媒介和渠道，加大对环境保护的宣传力度，设立举报平台，公布举报电话，加大奖励力度。其次，建立健全环境大数据平台。利用现代互联网技术建立环境大数据平台，收集环境数据并进行分析，加强环境犯罪的预判，做好事前防御。同时，加强环境行政执法机关同公安机关的协作，实现环境在线监测系统与刑事侦查系统之间数据共享，及时发现环境犯罪线索并进行取证。

最后，落实环境犯罪的其他基础性工作。在派出所设置专门的环境联络室，由民警担任联络员，做好宣传教育工作，助力居民提升环保意识，促使群众主动提供环境刑事案件线索此外，还要建立立体化环境犯罪防控体系，由公安机关和环境行政执法机关对地区内容易发生环境犯罪的区域做好事前防御工作，增设监控摄像头并加强巡视，变被动为主动，提高打击环境犯罪的能力。

二是做好环境损害鉴定评估工作。针对当前我国环境损害鉴定存在的问题，应逐步建立完善的环境损害鉴定体系。

第一，统一环境损害鉴定技术标准。司法行政部门应当在做好调研的基础上，同生态环境等部门加强合作，将环境损害鉴定结果统一化；还应当加强环境基础科学研究，推进环境损害鉴定机构同科研院所的合作，推动理论研究成果转化为实践成果，制定恰当的环境损害鉴定技术标准。第二，采取措施减少鉴定费用。环境损害的鉴定应当灵活启动。如果存在鉴定困难或鉴定成本高于诉求金额的情况，法官可在先行释明并听取双方当事人意见后酌情确定损害数额，不再启动鉴定。同时，建立地方财政支持环境损害鉴定的保障机制，保证环境行政执法机关、公安机关、检察机关都能使用环境损害鉴定专款，保障环境案件得到公正处理。第三，采用“会诊式鉴定”解决鉴定时长、鉴定技术难度大的问题。具体操作时，可以抽调不同领域，比如环境、农林牧渔、化工、医学等的专家加入专家团队，从各个方面对污染进行诊断以发现问题症结。第四，增加环境损害鉴定机构并加强管理。在考虑到当前环境案件的数量以及环境损害鉴定需要的基础上，要增加环境损害鉴定机构的数量。另外还应当加强环境损害鉴定机构的管理，落实黑名单制度和末位淘汰制度，对弄虚作假的机构应及时拉入黑名单，对考核不合格的机构及时淘汰，以此来加强环境损害鉴定机构的权威性和公信力。

三是要完善证据转化规则。针对不同种类的证据，有着不同的转化规则。明确相关转化规则有利于实现行政证据顺利转化成刑事证据，进而保障环境案件行刑衔接工作的有序推进。为此，要对以下几种证据种类的行刑转化做出一定区分：对于物证、书证、视听资料等实物类证据。此类证据较为客观和稳定，在收集过程 中不会因为收集主体的改变等原因从而导致证据失真。因此，此类证据经过检察机关的审查后可以直接作为刑事诉讼阶段的证据而使用，不需要重新收集和制作。但是，倘若此类证据存在漏洞且无法补足时，就不能实现行政证据转化为刑事证据。对于言辞类证据。此类证据具有不稳定的特性，在收集过程中容易受到环境改变的影响，导致言辞陈述主体的言辞发生改变。言辞类证据在由行政证据转化成刑事证据时应当遵循严格的程序，即应当以重新收集为原则。但是，值得考虑得是，如果所有的言辞证据都以重新收集为原则，则可能会因为一些情况的出现，导致重新收集不畅。比如说，案件时间跨度较长，言辞陈述主体的记忆出现模糊，导致陈述的内容有所偏差。再如，出现一些客观原因导致言辞陈述主体死亡或丧失语言能力，从而无法重新收集。因此，有些情况下，言辞证据不能完全重新收集，要以直接转化为例外。对于鉴定类证据。此类证据涉及范围广、有较强的专业性，对于案件的证明也有着举足轻重的作用，其应当以鉴定意见审查使用为原则，重新鉴定为例外。一方面是由于此类证据在鉴定时存在鉴定内容发生实质性变化的情况，而鉴定专家在进行鉴定时要以相关证据材料为依托，一旦鉴定内容发生实质性变化，无法复原，重新鉴定就无法实现。另一方面是由于对环境破坏问题进行检测，一般是由第三方进行鉴定，只要鉴定机关具有鉴定资质，鉴定人也符合法律要求，就没有必要重新鉴定。

作者简介：马若兰（1994年5月-），女，回族，河南平顶山，青海警官职业学院，研究生学历，助教，研究方向为法制史、行政法方向