浅议消防队伍“两个群众组织”如何更好发挥作用

引言

随着我国经济社会的高速发展和城市化进程的不断加快，各类致灾因素日益增多，社会公众对消防安全的需求与日俱增。尽管国家综合性消防救援队伍作为主力军和国家队，历经近几年的转制改革和融合发展，其专业化、职业化水平得到了空前提升，但其力量覆盖仍难以完全满足全域、全时、全方位的消防安全保卫现实需求。特别是在更加广大的农村地区、城乡结合部以及偏远乡镇，消防力量的盲区依然存在。

在此背景下，扎根于基层、来源于群众的政府专职消防队和志愿消防队的重要性愈发凸显。政府专职消防队是由地方政府组建，以财政保障为主，招收专职消防员，承担辖区火灾扑救和应急救援任务的专职队伍；志愿消防队则是由机关、团体、企业、事业单位、社区乃至村庄等根据需要，组织本单位或本区域人员，志愿提供消防安全服务为主的队伍。在具体实践中，当前也有通过个人组织的志愿消防队，属于民间公益性消防力量。二者共同构成了我国消防安全防护网的“毛细血管”和“基层触角”，是坚持和发展新时代“枫桥经验”在消防领域的具体实践，也是构建“全民消防”大格局的关键支点。

然而，与它们所承担的重要使命相比，两个“群众组织”在建设、管理、运营和作用发挥上仍面临诸多挑战。如何破解这些难题，充分释放其潜在效能，使其从“有形覆盖”向“有效覆盖”转变，已成为当前消防工作改革与发展中一项紧迫而重要的课题。本文即围绕这一课题展开浅议。

一、两个群众组织的重要地位与作用

政府专职消防队和志愿消防队虽性质略有不同，但其在消防安全体系中的功能定位相辅相成，共同发挥着不可或缺的作用

（一）有效填补消防力量空白，实现救援“全覆盖”。 国家消防救援队伍的力量部署主要集中于城市和重点区域，难以在接警后 5-10 分钟的“黄金救援时间”内到达所有偏远地区（森林消防也提倡“打早、打小、打了”的原则）。通常，政府专职消防队驻扎于乡镇街道，志愿消防队分布于社区村落，能够实现“就近接警、就近出动”，在火灾等灾害初起阶段实施快速有效的处置，真正做到遇有情况快速反应，为后续救援行动创造先机，极大降低了灾害损失。他们是消除救援盲区、缩短应急响应时间、实现消防救援力量全域覆盖的根本保障。

（二）深耕基层消防安全治理，筑牢防火“第一线”。“两个群众组织”的人员来自于本地、本社区，具有“人熟、地熟、情况熟”的先天优势。他们不仅是灭火救援的战斗员，更是日常消防安全管理的“前哨”和“探头”。可以常态化开展防火巡查、隐患排查、消防宣传教育活动，将消防安全知识送入千家万户，面对面开展消防安全教育，提升居民的自防自救意识和能力。这种深入一线的“群防群治”模式，是从源头减少火灾发生、夯实基层火灾防控基础的标本兼治本之策。

（三）提供多元社会救援服务，当好群众“贴心人”。“两个群众组织”还可以广泛参与洪涝、地质灾害、交通事故、社会救助等各类应急救援任务。特别是在重大自然灾害中，他们能够第一时间组织起来，开展先期处置、疏散群众、运送物资等工作，成为应急救援体系中的重要辅助力量。他们的存在，增强了基层社会的韧性和安全感，密切了党群、干群关系。

（四）节约公共财政资源，体现建设“高效益”。相比于建设标准化的国家队站，组建政府专职消防队和志愿消防队所需投入相对较少，运行成本更低，是一种“低投入、高效益”的消防力量增长模式。尤其是在经济欠发达地区，这种模式能够以可承受的财政代价，迅速建立起一支可靠的应急救援力量，优化了公共安全资源的配置效率，某种程度上也提高了就业和居民收入。

二、“两个群众组织”发展面临的主要问题与困境

尽管地位作用重要，但“两个群众组织”在发展中普遍存在一些共性问题和个性困境，制约了其作用的充分发挥。

（一）法律法规与标准体系不健全。目前，国家层面尚未出台专门针对政府专职消防队和志愿消防队的法律或行政法规。其建设管理主要依据《消防法》中的原则性规定和一些部门规章、政策性文件，法律效力层级不高，且内容不够细化。在队伍的建设标准、人员编制、装备配置、待遇保障、执业资格、伤残抚恤等方面缺乏统一、强制性的国家标准，导致各地发展水平参差不齐，“一队一策”“一地一策”现象普遍，规范化建设程度低。

（二）经费保障机制不稳定不充分。1. 政府专职消防队队：其经费高度依赖地方财政，受当地经济发展水平和领导重视程度影响巨大。许多地区，特别是中西部乡镇，财政投入严重不足，导致营房建设滞后、车辆装备老旧短缺、人员经费、优待优抚无法保障。 2. 志愿消防队：经费来源更为复杂和脆弱。企事业单位办的队伍，经费受企业经营状况影响；社区和农村志愿队则多依靠少量政府补贴、社会捐赠和自筹，经费极其有限且不稳定，甚至带有一定的强制性。“缺钱”是导致队伍装备落后、训练无法开展、人员流失严重的首要原因。

（三）人员队伍结构与素质亟待优化。1. 政府专职消防队“招人难、留人难”：专职消防员职业风险高、工作强度大，但社会地位、工资待遇、职业前景与其付出不相匹配。导致招聘吸引力不足，队伍中高素质青年比例普遍偏低，人员流动性极大，业务骨干难以保留，严重影响队伍的战斗力和稳定性。2. 志愿消防队“组织难、专业化难”：志愿消防员多为兼职，其本职工作与消防任务时常冲突，人员召集和组织训练难度大。训练缺乏系统性和专业性，多以基本技能为主，难以应对复杂灾害事故。人员更替频繁，导致技能传承困难，专业化水平长期在低层次徘徊。

（四）管理体制与指挥体系不顺畅。1. 管理多头：“两个群众组织”在业务上接受消防救援机构的指导，但在人事、财务、日常管理上又分属不同的政府、企事业单位或村（居）委会，存在“条块分割、多头管理”的问题。消防部门的业务指导有时难以落到实处，管理效能低下。2. 指挥壁垒：在联合遂行任务时，国家综合性消防救援队伍与群众组织之间常常存在通信不畅、指挥不通、技战术互不了解的“指挥壁垒”，难以实现无缝对接和高效协同，影响整体作战效能。

（五）社会认同与职业荣誉感有待提升。社会公众对两个群众组织的认知度不高，对其重要性缺乏了解。专职消防员的职业身份认同感不强，常被误解为“临时工”；志愿消防员的奉献精神也未得到足够的社会尊重和制度性激励，影响了其参与积极性和职业荣誉感。

三、推动“两个群众组织”更好发挥作用的对策建议

要破解上述困境，必须坚持问题导向，从系统层面进行顶层设计和改革创新，多措并举，激发其内生动力和发展活力。

（一）健全法制保障，推动标准化建设

1. 推动立法进程：建议在国家层面推动制定《政府专职消防队伍建设管理条例》和《志愿消防服务条例》等保障性法规，明确两类队伍的法律地位、性质、职责、权利和义务，为其建设发展提供坚实的法律依据。

2. 完善标准体系：由应急管理部或国家消防救援局牵头，加快制定出台覆盖“建、管、训、用、养”全流程的国家标准或行业标准。包括但不限于《乡镇政府专职队建设标准》《志愿消防队建设指南》《专职消防员招录管理办法》《消防志愿者培训大纲》等，实现全国范围的规范化、统一化建设、管理、训练、使用和保障体系。

（二）创新管理模式，畅通指挥体系

1. 推行“政府主导、消防主管、属地管理”模式：明确地方政府的主体责任和消防救援机构的主管责任。探索建立由消防救援机构统一调度指挥、日常管理由属地负责的“垂直业务指导 + 块状日常管理”相结合的新型模式，将“两个群众组织”作为国家综合性消防救援队伍的力量补充，破解管理多头难题。

2. 构建一体化指挥平台：将“两个群众组织”全部纳入119 指挥调度系统，统一通信频道和指挥流程。定期开展联合演练和战术培训研讨，熟悉各自的装备性能、作战风格，制定联合作战预案，打通指挥“最后一公里”，实现“一键调度、协同作战”。

（三）强化综合保障，解除后顾之忧

1. 建立分级分类的经费保障机制：对于政府专职消防队，应建立由省、市、县三级财政按比例分担的保障机制，确保经费投入的稳定性和可持续性。对于志愿消防队，应建立“以奖代补”的激励机制，根据其绩效评估结果给予财政奖励，同时鼓励社会资本通过捐赠、设立基金等方式参与支持。

2. 大幅提升人员待遇与出路：切实提高政府专职消防员的工资待遇，使其与职业高风险和高强度相匹配。探索建立职业资格认证和等级晋升制度，拓宽其职业发展通道（如优先招录为国家综合性消防救援队伍消防员、推荐进入事业单位、帮助解决家属就业、子女入学等）。建立健全专职消防员伤残、牺牲抚恤制度，购买足额商业保险，解决其后顾之忧。

3. 强化装备与技术保障：中央和省级财政可设立专项装备建设资金，对经济困难地区予以倾斜支持。为志愿消防队配备适合本区域灾害特点、易于操作和维护的“小而精”的装备，提升其作战效能和安全性。

（四）深化平战结合，拓展职能内涵

1. 强化“防”的职能：明确将防火巡查、宣传教育作为两个群众组织的核心日常职责之一。对其进行培训，使其成为“准消防监督员”和“消防宣传大使”，建立“灭火救援 + 火灾防控”一体化的工作模式。

2. 拓展“救”的范畴：在做好灭火救援本职的同时，可将其纳入当地应急管理体系，承担防汛抗旱、地质灾害先期处置、人员疏散、民生救助等更多综合应急任务，成为“一专多能”的基层综合性应急队伍。

3. 建立区域联动机制：打破行政区划限制，建立邻近乡镇专职队、志愿队之间的联动互助机制，形成区域联防合力，有效应对较大规模灾害。

（五）推动科技赋能，提升智慧水平

为两个群众组织配发单兵智能终端（如智能头盔、执法记录仪等），接入消防大数据平台。开发专用手机APP，用于接收指令、上报隐患、学习培训、管理装备等，也可用于考勤考评。利用“智慧消防”系统，为其提供火灾风险预警、最优路径规划、作战信息支持，提升其工作的科技含量和效率。

（六）加强文化建设，提升社会认同

1. 加大宣传力度：通过媒体广泛宣传两个群众组织的英雄事迹和奉献精神，提高其社会能见度和美誉度，增强职业认同感。

2. 建立荣誉体系：建立国家、省、市、县多层次的表彰奖励制度，对表现突出的集体和个人给予隆重表彰。设立“消防志愿者日”，举办技能竞赛、开放日等活动，增强成员的归属感和荣誉感。

3. 营造社会氛围：鼓励企业、学校与志愿消防队结对共建，吸引更多志愿者加入。让“消防英雄，不分编内编外”的理念成为社会共识，形成全社会关心、支持、参与群众性消防工作的良好氛围。

结论

政府专职消防队和志愿消防队是我国消防救援力量体系中潜力巨大的“富矿”。它们并非主力军的简单补充，而是构建现代化消防治理体系、筑牢防灾减灾救灾人民防线的战略性力量。当前，其发展已从“有没有”的阶段步入“好不好”“强不强”的新阶段。

推动“两个群众组织”更好发挥作用，是一项长期的系统工程，不可能一蹴而就。它需要上级部门的顶层设计与基层的大胆探索相结合，需要法律法规的“硬约束”与人文关怀的“软激励”相统一，需要财政的“真金白银”投入与管理的“智慧创新”相促进。唯有如此，才能真正让这两支队伍建得起、稳得住、打得赢，使其成为遍布城乡、永不“掉线”的“守护神”，为保障人民群众生命财产安全、维护社会大局稳定作出更大贡献。

参考文献：

[1] 中华人民共和国消防法，2021 年修订；

[2] 国务院办公厅关于印发《消防安全责任制实施办法》的通知（国办发〔2017〕87

号）；

[3] 王宏伟，我国应急志愿者队伍建设：现状、问题与对策 [J]。中国行政管理，

2019(5) ：126-131 ；

[4] 李引擎，张靖岩，新时代基层消防治理能力现代化路径研究 [J]。消防科学与技术，

2022, 41(1) ：135-138 ；

[5] 孙金杰，政府专职消防队伍建设存在的问题及发展对策[J]. 武警学院学报，2020,

36(4) ：39-42 ；

[6] 吴志强，刘静，城乡社区志愿消防服务体系建设研究 [J]。中国应急管理，

2021(8) ：58-61 ；

[7] 郑保章，构建全民参与的消防安全新格局[J]。人民论坛，2018(32) ：80-81。