新时期县级国土空间规划编制的新思路

一、新时期县级国土空间规划的范式转型

1.1 规划逻辑的重构

传统县级国土空间规划往往侧重于土地利用的单一维度，以满足经济发展和建设需求为主要导向，规划逻辑相对线性。新时期，规划逻辑需从单一的土地利用向多要素协同、多目标平衡的系统思维转变。要充分考虑生态、农业、城镇等各类空间的有机联系，将生态保护、资源利用、文化传承、社会公平等多方面因素纳入规划考量范畴。例如，在规划县级产业布局时，不仅要关注产业发展的经济效益，还要评估其对生态环境的影响，确保产业发展与生态保护相协调。同时，规划逻辑应更加注重动态性和适应性，充分考虑未来发展的不确定性，为规划的调整和优化预留空间，以更好地应对各种变化和挑战。

1.2 核心目标体系创新

过去县级国土空间规划的核心目标主要集中在土地资源的合理分配和利用上，以促进经济增长和城市建设为主要任务。在新时期，核心目标体系应实现创新升级，突出生态优先、绿色发展的理念。将生态保护修复作为首要目标，确保县级国土空间的生态安全格局稳定，提升生态系统的服务功能。例如，通过规划建设生态廊道、保护重要生态源地等措施，维护生物多样性，改善区域生态环境质量。同时，要注重保障农业空间，稳定粮食生产，促进农业现代化发展。在城镇空间规划方面，强调以人为本，提升城镇品质，打造宜居宜业的城镇环境。此外，还应关注文化传承与弘扬，挖掘和保护县级地域特色文化，将文化元素融入国土空间规划，增强地域文化认同感和归属感。

1.3 技术方法升级

随着信息技术和大数据的快速发展，县级国土空间规划的技术方法也需与时俱进。传统的规划技术方法主要依赖于实地调研和手工绘图，数据获取和处理能力有限，规划精度和效率较低。新时期，应充分利用遥感、地理信息系统（GIS）、全球定位系统（GPS）等现代技术手段，实现国土空间数据的快速获取、精准分析和动态监测。例如，通过遥感影像解译，可以及时掌握县级国土空间的地类变化情况，为规划调整提供科学依据。同时，借助大数据分析技术，挖掘国土空间利用的规律和趋势，为规划决策提供更全面、深入的信息支持。此外，还可以运用三维建模、虚拟现实等技术，直观展示规划方案，提高规划的公众参与度和可理解性。

二、县级国土空间规划编制的新思路与实践路径

2.1 思路一：全域统筹与差异化管控结合（一）全域统筹：构建整体发展格局

全域统筹要求打破县域内不同区域、不同部门之间的界限，从县级行政区的整体视角出发，对国土空间进行统一规划和布局。这需要综合考虑县域的生态本底、资源禀赋、产业基础、人口分布等多方面因素。

在生态方面，要对县域内的山脉、河流、湖泊、湿地等生态要素进行系统梳理，识别重要的生态廊道和生态节点，构建完整的生态网络体系。例如，对于具有水源涵养、生物多样性保护等重要功能的区域，要划定生态保护红线，严格保护其生态功能。在资源利用上，要统筹考虑土地、水、能源等资源的合理分配和高效利用。根据不同区域的资源承载能力，合理安排产业发展和建设活动，避免过度开发和资源浪费。

产业布局是全域统筹的重要内容。要根据县域的产业优势和发展潜力，优化产业空间布局，促进产业集聚发展。例如，在交通便利、基础设施完善的区域规划建设产业园区，引导相关产业向园区集中，形成产业集群效应。同时，要注重产业之间的协同发展，加强一二三产业的融合，提高产业综合竞争力。

（二）差异化管控：精准施策促发展

在全域统筹的基础上，实施差异化管控是实现县级国土空间精细化管理的关键。不同区域在功能定位、发展阶段、资源环境等方面存在差异，因此需要制定针对性的管控措施和政策。

对于生态功能区，要以保护生态环境为首要任务，严格控制开发强度。除必要的生态保护修复、民生保障等项目外，禁止其他大规模的开发建设活动。同时，要加大对生态功能区的生态补偿力度，提高当地居民保护生态环境的积极性。例如，对于国家级自然保护区所在的县域区域，要严格按照保护区的管理要求，加强对野生动植物的保护和生态系统的修复。

农业主产区应重点保障农业生产空间，稳定粮食生产。加强农田基础设施建设，提高耕地质量和农业综合生产能力。鼓励发展现代农业，推动农业产业化经营，促进农民增收。在管控方面，要严格控制非农建设占用耕地，加强对农村建设用地的管理，避免无序扩张。

城镇发展区域则要注重提升城镇品质和功能。优化城镇空间布局，完善基础设施和公共服务设施，提高城镇的承载能力和吸引力。根据城镇的发展定位和产业需求，合理确定城镇建设规模和开发强度。例如，对于具有旅游特色的城镇，要加强旅游设施建设，提升旅游服务质量，打造特色旅游品牌。

2.2 思路二：存量空间提质与增量空间精准配（一）存量空间提质：挖掘现有空间潜力

随着县域经济的发展和城镇化进程的推进，存量空间的利用效率问题日益突出。存量空间提质就是要通过对现有城镇建成区、工业园区等进行更新改造，优化空间布局，提升空间品质和利用效率。

在城镇建成区，要推进老旧小区改造、棚户区改造等项目，改善居民的居住条件。加强城市基础设施建设和更新，完善供水、供电、供气、通信等市政设施，提高城市的运行保障能力。同时，要注重城市生态环境的改善，增加城市绿地和公共空间，提升城市的宜居性。例如，一些老旧城区通过拆除违章建筑、整治背街小巷、建设口袋公园等措施，使城市面貌焕然一新，居民的生活质量得到显著提高。

工业园区的提质升级也是存量空间提质的重要内容。要对园区内的企业进行梳理和整合，淘汰落后产能，引导企业进行技术改造和产业升级。优化园区产业布局，提高园区的产业集聚度和竞争力。加强园区基础设施建设，完善物流、研发、检测等配套服务，为企业发展创造良好的环境。例如，某县级工业园区通过引进高新技术企业和研发机构，建设公共服务平台，实现了从传统产业园区向创新型产业园区的转变。

（二）增量空间精准配置：保障发展合理需求

在严格保护耕地和生态环境的前提下，精准配置增量空间是实现县级国土空间可持续发展的关键。增量空间主要包括新增建设用地和未利用地开发等。

要根据县域产业发展需求和人口流动趋势，合理确定新增建设用地的规模和布局。将增量空间重点投向战略性新兴产业、重大基础设施和民生保障项目等领域。例如，在交通便利、配套设施完善的区域规划建设产业园区，吸引优质企业入驻，促进产业集聚发展。同时，要加强对新增建设用地的审批管理，严格项目准入标准，提高土地利用效益。

对于未利用地开发，要坚持科学规划、合理利用的原则。在充分论证其开发可行性和生态影响的基础上，选择适宜的开发方式和项目。例如，对于一些荒草地、盐碱地等未利用地，可以通过土地整治和生态修复等措施，将其改造为可利用的土地资源，用于农业种植或生态建设。

2.3 思路三：多方共治与智慧化实施保障

（一）多方共治：凝聚规划实施合力

县级国土空间规划的实施涉及政府、企业、社会组织和公众等多个主体，需要建立多方共治的机制，凝聚各方力量，共同推进规划实施。

政府要发挥主导作用，加强统筹协调和政策引导。制定科学合理的规划实施方案和考核机制，明确各部门的职责和任务，确保规划的顺利实施。同时，要加大对国土空间规划的宣传力度，提高公众对规划的认知度和参与度。

企业是国土空间的使用者和开发者，要积极履行社会责任，按照规划要求进行生产经营活动。在项目建设和运营过程中，要注重生态环境保护，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。例如，房地产开发企业要按照规划要求进行小区建设和配套设施建设，提高小区的品质和宜居性。

社会组织具有专业优势和广泛的社会影响力，可以参与规划的编制、评估和监督等工作。为规划实施提供技术支持和咨询服务，反映社会各界的意见和建议，促进规划的科学性和民主性。例如，环保组织可以参与生态保护规划的编制和实施监督，推动生态环境保护工作的开展。

公众是国土空间的使用者和受益者，要广泛征求公众意见，提高公众参与度。通过举办听证会、座谈会、问卷调查等形式，让公众参与到规划的编制和实施过程中来，增强公众对规划的认同感和责任感。例如，在城镇规划编制过程中，充分听取居民对小区布局、公共服务设施配置等方面的意见和建议，使规划更符合居民的实际需求。

（二）智慧化实施保障：提升规划管理效能

借助智慧化手段可以实现对县级国土空间规划的动态监测、评估和预警，提高规划管理的科学性和精准性。

建立国土空间规划“一张图”实施监督信息系统是智慧化实施保障的重要举措。该系统整合了各类国土空间数据，包括基础地理信息、土地利用现状、规划成果等，实现了数据的共享和互联互通。通过该系统，可以对国土空间规划的实施情况进行实时监测，及时发现违规行为和问题。例如，利用遥感影像和地理信息系统技术，对建设用地的变化情况进行监测，一旦发现未经批准的建设行为，及时进行预警和处理。

同时，智慧化手段还可以为规划评估和决策提供支持。通过建立数据分析模型和模拟系统，对规划实施效果进行科学评估，预测未来发展趋势，为规划调整和优化提供依据。例如，利用交通模拟模型，对城镇交通流量进行模拟分析，评估交通规划方案的合理性，为交通设施建设和优化提供参考。

三、关键技术突破与政策建议

3.1 技术难点突破

在县级国土空间规划编制过程中，面临着一些技术难点需要突破。一是数据整合与共享难题。目前，国土空间相关数据分散在不同部门和领域，数据格式不统一、标准不一致，给数据整合和共享带来困难。需要建立统一的数据平台，制定数据标准和规范，实现各部门数据的互联互通和共享共用。二是多规合一技术融合问题。县级国土空间规划要实现与国民经济和社会发展规划、生态环境保护规划等多规的有机融合，但在技术方法、指标体系等方面存在差异。需要加强多规之间的协调衔接，建立统一的技术框架和指标体系，确保规划的科学性和一致性。三是规划实施模拟与评估技术不足。传统的规划评估方法主要依赖于定性分析和经验判断，缺乏科学的定量分析模型和模拟技术。需要引入先进的模拟评估软件和技术手段，如系统动力学模型、多智能体模型等，对规划实施效果进行动态模拟和科学评估，为规划调整和优化提供依据。

3.2 政策保障体系

为确保县级国土空间规划编制和实施工作的顺利推进，需要建立完善的政策保障体系。一是加强法律法规建设。制定和完善与县级国土空间规划相关的法律法规，明确规划的法律地位、编制程序、实施管理等方面的要求，为规划工作提供法律保障。二是完善财政政策。加大对县级国土空间规划编制和实施的财政支持力度，设立专项资金，用于数据采集、技术研发、规划实施监测等方面。同时，要优化财政资金使用方式，提高资金使用效益。三是强化监督考核机制。建立健全县级国土空间规划监督考核体系，加强对规划实施情况的监督检查，对违反规划的行为进行严肃查处。将规划实施情况纳入地方政府绩效考核范畴，激励地方政府积极履行规划实施责任。四是加强人才队伍建设。通过培训、引进等方式，提高县级国土空间规划编制和管理人员的专业素质和技术水平，打造一支高素质、专业化的规划人才队伍。

四、结语

新时期县级国土空间规划编制是一项系统工程，涉及范式转型、新思路探索、关键技术突破和政策保障等多个方面。通过规划逻辑的重构、核心目标体系创新和技术方法升级，实现县级国土空间规划的范式转型；采用全域统筹与差异化管控结合、存量空间提质与增量空间精准配置、多方共治与智慧化实施保障等新思路和实践路径，提高县级国土空间规划的科学性和可操作性；突破关键技术难点，建立完善的政策保障体系，为县级国土空间规划编制和实施提供有力支撑。在未来的工作中，要不断总结经验，持续改进和完善县级国土空间规划编制工作，以适应新时代发展的需求，为县级经济社会高质量发展提供坚实的国土空间保障。同时，要加强与其他地区的交流与合作，借鉴先进经验和做法，推动县级国土空间规划工作不断迈上新台阶。

参考文献：

[1] 国土空间规划与土地资源管理整合研究. 汪娟. 房地产世界，2025（04）

[2]  国土空间规划与乡村振兴协同下的村庄规划设计分析 . 韦丽春 . 房地产世界 ，2025（05）

[3] 新时代县级国土空间规划编制的几点思考[J]. 陈铭. 浙江国土资源，2019（01）