探讨低效闲置土地盘活的有效路径

一、引言

2025 年7 月，中央城市工作会议成功召开，会议强调，当前和今后一个时期城市工作的目标是要建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市，主题是推动城市高质量发展，主线是坚持城市内涵式发展。在此背景下，土地资源的高效利用对于城市工作起着关键作用。然而，现实中大量低效闲置土地的存在，严重影响了土地利用效率，造成资源浪费，制约了城市功能的完善与区域经济的进一步发展。

从宏观层面来看，随着城市发展从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，对土地资源的节约集约利用提出了更高要求。低效闲置土地违背 福 ，不利于城市集约高效发展方式的实现。在此情况下，盘活低效闲置土地，挖掘存量土地潜力，成为缓解土地供需矛盾的重要手段，能为城市高质量发展提供宝贵的土地资源，推动城市空间布局优化与功能提升。

在微观层面，对于土地使用权人而言，特别是企业等市场主体，低效闲置土地无法发挥应有的经济效益，导致资产闲置、成本沉默、费用增加，制约企业的竞争力与发展活力。通过有效盘活，可激活这些沉睡资产，提高企业土地利用效率，降低运营成本，增加经济效益，实现土地资产的保值增值。

鉴于此，深入探讨低效闲置土地盘活的有效路径具有极其重要的现实意义。本文将以中央城市工作会议精神为指导，依据笔者多年土地工作实践经验，从多个维度剖析低效闲置土地形成原因，并针对性地提出切实可行的盘活手段，期望为土地资源管理与利用领域贡献有价值的参考，助力解决土地低效闲置问题。

二、低效闲置土地的成因剖析

2.1 规划不合理

早期城市规划过程中，部分地区缺乏科学长远的眼光，未充分结合区域经济发展趋势、产业布局以及人口增长等因素进行综合考量。如城市功能分区不明确，导致工业、商业与居住用地相互混杂，影响土地利用效率。甚至一些工业园区在规划时，没有清晰的产业定位，盲目追求规模扩张，大量圈占土地，却未能有效吸引优质企业入驻，造成土地闲置浪费。还有部分城市新区规划过于超前，基础设施建设滞后，难以形成集聚效应，致使土地开发利用进度缓慢，长期处于低效状态。

2.2 政策不完善

很多城市现行土地管理政策并不完备，缺乏对低效闲置土地有效的约束与激励机制。对于闲置土地的处置，相关法律法规虽有总体上的规定， 存在处 、执行力度不够等问题，导致土地闲置成本较低，企业囤地现象时有 、投资强度、建设周期等指标设定不够严格，缺乏后续监管措施，使得部分 业获取土地后未能按照约定条件进行开发建设，造成土地低效利用。此外，缺乏针对低效闲置土地盘活的专项扶持政策，如税收优惠、资金补贴等，导致市场主体参与盘活的积极性不高。

2.3 市场波动

经济形势的不确定性与市场环境的动态变化，对土地利用产生显著影响。在经济下行周期或行业不景气时，企业经营面临困境，资金链断裂，无力继续投入土地开发建设，导致土地闲置。房地产市场的波动尤为明显，当市场需求低迷时，开发商为避免资金风险，会放缓开发进度，甚至搁置项目，造成大量住宅、商业用地闲置。而产业结构调整过程中，部分传统产业因市场竞争力下降而逐渐萎缩，其占用的土地未能及时实现转型升级，处于低效利用状态，而新兴产业的培育与发展需要一定时间，在产业衔接过程中出现工业用地闲置现象。

三、低效闲置土地盘活的原则

3.1 规划引领原则

科学合理的规划是盘活低效闲置 间规划的统筹引领作用，依据区域发展战略、产业布局以及生态 明确土地的功能定位与发展方向，优化土地利用结构与空间布局， 体发展相协调。通过规划引领，推动土地的集中连片开发，促进产业集聚发展，提高土地利用效率，实现土地资源价值的最大化。

3.2 依法依规原则

在低效闲置土地盘活过程中，必须严格遵循法律法规与政策规定，确保各项工作合法合规进行。依法认定低效闲置土地，按照法定程序开展土地收回、转让、再开发等工作，保障土地使用权人的合法权益。严格执行土地出让合同约定，对违反合同约定的行为依法进行处理。同时，加强对盘活工作的全过程监管，防止出现违法违规操作，维护土地市场秩序。

3.3 市场运作原则

充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，引入市场机制，调动各类市场主体参与低效闲置土地盘活的积极性。完善土地二级市场交易规则， 加强信息公开，为市场主体提供公平、透明的交易平台。鼓励企业通过收购、兼并、租赁等市场方式获取低效闲置土地使用权，进行开发利用。政府应减少对市场的直接干预，通过制定政策、提供服务等方式，引导市场主体按照市场规律开展盘活工作，提高土地资源的配置效率。

3.4 利益共享原则

低效闲置土地盘活涉及多方利益主体，包括政府、土地使用权人、开发企业以及社会公众等。在盘活过程中，应建立合理的利益分配机制，确保各方利益得到充分保障，实现利益共享。政府可通过科学调规等手段来实现土地增值，并获取一定的财政收入，用于城市基础设施建设与公共服务提升。土地使用权人、开发企业等，在合法合规经营的前提下，应获得合理的补偿或参与土地开发的权益获得经济回报。同时，盘活成果应惠及社会公众，改善城市环境，提升公共服务水平，促进社会和谐发展。

四、低效闲置土地盘活的有效路径

4.1 优化规划引领

4.1.1 科学编制国土空间规划

在编制国土空间规划时，深入开展土地资源调查与评估，全面掌握低效闲置土地的数量、位置、面积、用途等信息。结合当地区域发展战略、产业规划以及人口增长趋势，科学合理确定土地利用规模、结构与布局。明确各类用地的功能定位与发展方向，优化城市功能分区，推动产业集聚发展。加强对生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等控制线的管控，确保土地资源的可持续利用。

具体而言，要结合先进的地理信息技术，如地理信息系统（GIS）和遥感（RS），对土地进行精准测绘与分析，为规划提供详实的数据基础。在确定功能分区时，充分考虑不同产业之间的关联度与互补性，避免功能混乱导致的土地低效利用。对于生态敏感区域，严格执行生态保护要求，确保在土地开发过程中生态环境不受破坏。通过多规合一，整合城乡规划、土地利用规划等各类规划，形成统一、科学的国土空间规划体系，为低效闲置土地盘活提供坚实的规划依据。

4.1.2 制定专项盘活规划

针对低效闲置土地，制定专项盘活规划。根据土地的实际情况，划分不同的盘活区域，明确各区域的盘活目标、任务与实施步骤。多部门沟通形成合力，统筹区域产业特色与发展需求，制定符合地域特色的产业引导政策，根据产业发展方向引导项目入驻，促进土地的高效利用。在具体规划中，还要注重基础设施与公共服务设施的配套建设，提高土地的开发价值，为土地盘活创造良好条件。

例如，对于位于城市中心区的低效闲置土地，可结合城市更新项目或工业用地“退二进三”等政策，规划建设商业综合体、高端写字楼或高品质住宅，提升城市形象与土地价值。在产业园区内的闲置土地，根据园区主导产业定位，引入上下游关联企业，完善产业链条，提高产业集聚度。在规划基础设施配套时，充分考虑交通便利性，合理布局道路、公交站点、地铁站点等交通设施。同时配套建设学校、医院、公园等公共服务设施，提升区域的生活品质，吸引更多人口与产业集聚，实现土地的高效盘活。

4.2 完善政策支持体系

4.2.1 健全土地闲置处置政策

结合各地实际，进一步完善土地闲置处置法律法规，明确闲置土地处置细则。加大对闲置土地的处置力度，提高土地闲置成本，对闲置时间较长、情节严重的土地，依法依规收回重新出让。加强闲置土地预警机制，对即将闲置或已出现闲置迹象的土地，及时进行提醒与督促开发，避免土地闲置现象的发生。

例如，在完善法律法规方面，应细化闲置土地认定的时间标准、开发程度标准等，使认定过程更加清晰、准确。对于闲置土地的处罚，除了收取闲置费外，可根据具体闲置时间长短与情节轻重，采取限制企业后续土地竞买资格、提高土地出让金缴纳比例等措施，增加企业囤地成本。同时，利用信息化手段，建立土地动态监测系统，实时跟踪土地开发进度，一旦发现土地闲置风险，及时向土地使用者发送预警信息，并督促其按照规定进行开发建设，将土地闲置问题消灭在萌芽状态。

4.2.2 制定低效用地再开发政策

出台针对低效用地再开发的扶持政策，鼓励市场主体参与再开发。在土地供应方面，给予一定的政策优惠，如采取协议出让、租赁等方式供地，降低企业获取土地的成本。在规划调整方面，适当放宽容积率、建筑密度等限制，或出台类似“商改住”政策，根据当地实际情况调整土地使用性质。在税收方面，对参与低效用地再开发的企业给予税收减免或优惠，减轻企业负担。设立专项扶持资金，对再开发项目进行资金补贴或贷款贴息，引导社会资本投入。

以税收优惠政策为例，可对参与低效用地再开发的企业，在一定期限内减免企业所得税、土地增值税等相关税费。对于投资规模较大、带动作用明显的再开发项目，可给予更大幅度的税收优惠。在土地供应政策上，对于一些符合产业发展方向、具有较高发展潜力的项目，可采用长期租赁、先租后让等灵活的供地方式，降低企业一次性土地成本投入。通过设立专项扶持资金，对再开发项目的前期土地整理、基础设施建设等环节给予资金支持，缓解企业资金压力，激发市场主体参与低效用地再开发的积极性。

4.3 强化市场机制作用

4.3.1 完善土地二级市场

加强土地二级市场建设，完善交易规则，规范交易流程，提高交易透明度。建立统一的土地二级市场交易平台，集中发布土地交易信息，为买卖双方提供便捷的交易渠道。加强对土地二级市场的监管，打击非法交易行为，维护市场秩序。通过完善土地二级市场，促进土地资源的合理流动与优化配置，提高土地利用效率。

比如，构建土地二级市场交易平台时，应充分利用互联网技术，打造线上线下相结合的交易模式。线上平台提供土地信息查询、交易申请、在线竞价等功能，线下则设立专门的交易服务大厅，为交易双方提供现场咨询、合同签订等服务。在交易规则方面，明确土地转让的条件、程序与税费标准，确保交易过程公平、公正、公开。加强对土地二级市场的监管，建立健全监管机制，严厉打击恶意炒地、非法转让土地等违法行为，维护土地市场的正常秩序，保障土地交易的合法性与安全性，促进土地资源在市场机制作用下实现高效配置。

4.3.2 引导社会资本参与

积极引导社会资本参与低效闲置土地盘活。在严格防范政府隐性债的前提下，通过政府与社会资本合作（PPP）、产业投资基金等模式，吸引社会资本投入到土地开发项目中。政府应加强对社会资本的引导、监管与服务，提供项目信息、政策咨询等支持，保障社会资本的合法权益。鼓励企业通过自主开发、合作开发、转让等方式，盘活自身拥有的低效闲置土地，实现土地资产的增值。

在政府与社会资本合作（PPP）模式中，政府应明确项目的边界条件、建设资金来源、收益分配机制等关键内容，吸引有实力的社会资本参与。例如，对于一些大型的城市更新项目，政府可与社会资本共同成立项目公司，负责项目的投资、建设与运营。政府通过授予项目公司一定期限的特许经营权，使其在项目运营过程中获得合理收益，同时政府对项目实施全过程监管，确保项目符合资金安全、规划要求与公共利益。对于产业投资基金，政府可引导基金投向符合产业发展方向的低效闲置土地盘活项目，通过股权融资等方式为项目提供资金支持，促进产业升级与土地高效利用。同时，政府应加强政策宣传与解读，为企业提供一站式服务，帮助企业解决在盘活土地过程中遇到的政策难题，充分调动企业盘活自身低效闲置土地的积极性与主动性。

五、结语

低效闲置土地盘活是一项系统 高质量发展具有重要意义。通过深入剖析其形成 强化市场机制作用等一系列有效路径，能够逐步解 各方协同合作，严格遵循相关原则，因地制宜地 地资源的高效配置与合理利用，为推动城市结构优 坚实的土地资源保障。未来，随着相关理论与 验教训，加强部门之间的协作配合，进一步创新和完善 落到实处，取得实效，以适应我国不断变化的社会经济发展需求

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作者简介：蔡智腾（1990.08）男，汉族，湖南省邵东市，硕士研究生，工程师，从事土地资源管理工作