行政复议制度应按需前置

一、行政复议前置制度发展概况

2023 年8 月，全国人大宪法和法律委员会关于《行政复议法（修订草案）》的审议报告提出，扩大行政复议范围、完善复议前置范围，并将复议前置其他情形的设定权限由“法律、法规”修改为“法律、行政法规”。新修订的《行政复议法》内容与草案一致，于 2024 年 1 月 1 日施行，复议前置制度整体保持稳定，但相关争议持续升温。

行政复议是行政相对人认为具体行政行为侵害其合法权益时，向有权机关申请复议并由该机关作出决定的制度。2010 年，应松年教授提出行政复议应成为化解行政争议的主渠道。新世纪以来，因行政复议的专业性、免费性及审查范围广等优势，其认可度和地位不断提升。

行政复议前置是指在特定情形下，行政相对人需先申请行政复议，对复议决定不服方可提起行政诉讼的救济模式。我国现行制度中，2023 年修订的《行政复议法》第二十三条为复议前置的基本规定。自 1989 年《行政诉讼法》确立“当事人自主选择为原则、复议前置为例外”后，1999 年《行政复议法》及2014 年修订的《行政诉讼法》均维持此原则。当前争议焦点在于，在强调行政复议主渠道地位的背景下，是否应扩张前置范围，以及前置情形设定权限的修改是否利于制度发展和争议解决。

二、行政复议前置制度的功能价值

（一）理论依据

“穷尽行政救济原则”是复议前置的理论基础。王名扬在《美国行政法》中指出，当事人未用尽行政救济措施，不得向法院提起行政诉讼。美国联邦法院通过迈尔斯诉贝斯乐亨案、麦卡特诉美国政府案等多个案例，逐步发展和完善了该原则，强调行政救济的优先性及例外情形。

（二）行政复议前置制度的目的

1. 发挥“过滤网”作用，减轻法院负担

新世纪以来，行政机关与市场主体的纠纷增多，若全部由法院承担，难以保障处理效果。复议前置通过强制将特定领域纠纷先经复议，减少进入诉讼的案件量，节约司法资源。

2. 发挥行政复议的比较优势

与行政诉讼相比，行政复议的优势在于审查范围更广（兼顾合法性与合理性）、专业性更强（行政机关更熟悉行政事务）、程序简便且免费。美国的成熟性原则、英国的行政裁判所制度，均体现了通过类似复议前置的机制发挥行政救济优势的思路。但实践中，因当事人更信赖法院，复议优势难以发挥，故需前置制度引导。

3. 助推行政机关内部革新，提升公信力

复议前置可实现行政机关内部监督，帮助上级了解下级履职问题，提升行政能力；同时，通过实质性解决纠纷，增强公众对行政机关的信赖和执法权威。

三、行政复议前置制度理论上的争议

争议围绕前置范围展开，目前主要有四种观点：

维持论：以湛中乐教授为代表，认为现行规定已适应社会需求，在保障当事人选择权的同时，能发挥复议优势。

前置原则论：主张将“自由选择为原则、前置为例外”改为“前置为原则、选择为例外”，认为这是对复议主渠道定位的回应，可批量解决争议、减轻司法压力。

部分前置论：建议维持现有原则，在专业性强、效率要求高的领域适当扩大前置范围，促进复议与诉讼协同发力。

废除前置论：认为现行制度已保障当事人选择权，前置是对权利的强制让渡，且国际趋势是转向自由选择（如日本、法国）。

四、行政复议前置制度何去何从？

（一）行政复议制度实践中的问题

1. 程序空转严重

复议制度最初定位为内部监督，与诉讼衔接不足，行政色彩浓厚。实践中，复议多聚焦合法性审查，合理性审查流于形式；若复议无法实质解决争议，反

而会成为新争议来源，浪费资源。

2. 与行政诉讼衔接不畅

修订后的《行政诉讼法》确立“双被告制度”（复议维持原决定时，复议机关与原机关为共同被告），本意是解决复议决定与原决定一致率过高等问题，但实践中一致率先降后升，复议后起诉案件增加，反映出复议机关能力受质疑，制度权威性受损。

3. 对抗性较弱，认可度低

尽管 2021 年修法强化了听取意见和听证程序，但复议的对抗性仍远低于诉讼，律师作用难以发挥，导致当事人对复议结果认可度低。

4. 便捷性与高效性不足

复议案件审批程序繁琐，影响效率；复议期间具体行政行为不停止执行，导致救济滞后；申请人查阅材料不便，复议决定公开度低。

5. 与诉讼功能同质化

复议日益向诉讼模式靠拢，虽提升了程序公正性，但压制了行政灵活性，不利于发挥自身优势。

6. 复议机构和人员缺乏独立性

复议机构依赖行政机关，人员组成受行政首长影响，中立性不足，制约制度优势发挥。

（二）对前置制度的审慎态度

1. 部分限缩

应维持“自由选择为原则、前置为例外”，合理扩大复议范围而非前置范围。新修订的《行政复议法》将前置情形设定权限收窄至“法律、行政法规”，可避免地方性法规滥设前置、破坏法制统一，也防止侵蚀当事人选择权。

2. 按需前置

对符合“优快”标准（复议比诉讼更快速高效、专业效果更好）的领域，设定复议前置，以快速实现当事人诉求、节约诉讼资源。

结语

“维持论”“前置原则论”等观点均无法完全适配我国国情。“扩大复议 + 部分限缩 + 按需前置”模式或为良策：扩大复议范围，限缩前置情形设定权限，对符合“优快”标准的领域立法前置。此举可发挥复议主渠道作用，提升纠纷解决能力，减轻司法压力，增强公众满意度和对行政机关的认同感。

参考文献：

[1] 应松年：《行政复议应当成为解决行政争议的主渠道》，《行政管理改革》2010 年第 12 期。

[2] 周玉超：《行政复议前置范围再讨论》，《华东政法大学学报》2023 年第4 期。

[3] 湛中乐：《论我国《行政复议法》修改的若干问题》，《行政法学研究》2013 年第 1 期。

[4] 曹鎏：《作为化解行政争议主渠道的行政复议：功能反思及路径优化》，《中国法学》2022 年第2 期。

[5] 王万华：《行政复议法的修改与完善——以实质性解决行政争议为视角》，《法学研究》2019 年第5 期。

[6] 郑烁：《论美国的“穷尽行政救济原则”》，《行政法学研究》2012 年第3 期。

作者简介：李菲菲（2000.5-），女，汉族，山东省新泰市，在读研究生研究方向: 民商法。