多主体治理下社区养老服务政策中的现状与挑战

摘要：在我国人口老龄化趋势愈发严重的今天，社区养老服务也越来越受到社会各界关注。本文论述了社区养老服务中的多主体治理模式及其在应对人口老龄化问题中的作用，即通过政府、市场、社会组织、家庭及志愿者的共同参与，为社区养老提供了一个有效的实施途径，从而达到养老服务的资源整合和责任分担。本文通过论述证明，责任划分、资源整合和协同机制有助于进一步优化养老服务中的多主体治理。并提出通过进一步加强各方的责任划分、资源共享和协同机制，以提升社区养老服务的质量和覆盖面，满足老年人多样化的需求，以实现多主体治理模式的效益最大化。

关键词：社区养老；多主体治理；老龄化；养老服务政策

1.导论

随着人口老龄化进程的加速，我国社会正面临着日益严峻的养老金挑战。老年人口的快速增长使得传统养老方式再无法满足老年社区日益增长的需求。随着我国家庭结构的不断变化，核心家庭和独生子女政策影响的增加，年轻人由于工作和生活压力而无法充分参与照顾老年人。此外，老年人的生活质量和对生活的期望也在不断提高。近年来，随着社会各界对养老领域的不断关注，智慧养老、时间银行、居家护理、医养结合等等多重养老模式和概念层出不穷，社区养老也广受欢迎[1][2][3][4]。社区养老服务逐渐成为缓解老龄问题，应对老龄社会、缓解养老压力的重要方式之一[5]。社区养老服务政策由于采取多主体治理模式，即政府、市场、社会组织、家庭作为实施养老服务的主要主体，通过提供资源和责任的共享，实现资源的有机整合。这其中，政府提供支持和制定政策，市场独立运转提供专业服务，社会力量和家庭提供照料。这种模式扩大了覆盖面和加强了服务质量，增加了服务的可能性，也更具有可持续性和公平性。[6] 针对现阶段的社区养老服务政策中存在的多主体治理模式，本文针对模型中各角色在实践中的现状、主要问题和挑战，具体分析政府、市场、社会组织和家庭的角色定位和协调机制进行分析，并进一步提出意见和建议。以实现多主体合作下养老服务体系的高效和可持续发展。

2.概念界定

2.1多主体治理理论

随着基层社会治理体系改革的推进，各地也在多方面进行了不同形式的探索和创新。其中，倡导多元主体参与基层治理逐渐成为趋势。政府、企业、社区精英等作为新的治理力量正在逐步参与基层治理。在党委的统一领导下，各参与主体发挥不同作用。其中，从各类参与主体属性来看，基层治理模式可分为三种类型：以政府为主参与的行政主导模式、以企业为主参与的分利共谋模式、以协商为主的协商模式。社区精英参与的共治模式[7]。

2.2 社区养老服务

“社区养老服务”是通过政府支持、社会参与、市场运作，逐步建立以家庭养老为核心，以社区服务为基础，以专业服务为基础，为居家老人提供生活照料、医疗照料、精神慰藉、文化娱乐等主要内容的服务，逐步建立以家庭养老为核心的， 以社区服务为基础，以专业服务为主要内容。社区养老由智能平台软件和老年人通信终端设备组成，智能平台软件实现信息交换和记录功能，通信终端实现呼叫功能[5]。

3.社区养老服务中的主要主体和机制

3.1社区养老服务中的主要主体

在社区养老服务政策实施过程中存在多主体共同参与，包括政府、市场、社会组织、老年家庭及志愿者等等。多主体在提供和管理养老服务中发挥着独特的作用，逐渐形成了一个相互补充和相互协作的多主体治理模式[8]。

政府作为社区养老服务的核心，主要的角色为政策制定者、服务监管者和资源提供者。通过制定相关法律法规，规范养老服务的标准与流程，以确保养老服务的公平性和普惠性，政府还需要提供必要的资金支持。此外，设立监管机制，通过监督市场运营和社会组织的服务质量，来保障老年人权益，维护服务的持续性和稳定性[9]。

市场是作为主体而存在的，特别是在养老相关的服务型机构，在提供的专业化服务方面，市场发挥着巨大作用[10]。作为主体，市场通过开发和运营专业护理、医疗、日间照料等多样化的养老服务，丰富了社区养老的供给。当然，在带来效率和多元选择的同时，市场也不可避免地伴随着商业化和高成本的问题，这导致老年人可能因经济条件限制而难以负担高昂的服务费用。

社会组织在社区养老服务中充当着桥梁的作用，特别是在政府和市场资源有限的情况下，社会组织可以发挥其链接功能和专业技能，灵活地动员社区资源以填补服务空白[11]。在专业层面，社会组织可以提供情感支持、健康咨询、服务链接等义务性质的服务，以满足老年人的多样化需求。这种方式，不仅给正式的养老服务体系以额外的补充，还为老年人提供了精神上的慰藉。

此外，家庭作为单位，依然是养老服务的重要主体。特别是在中国传统文化的影响下，老年人对家庭的依赖更加凸显家庭在养老服务中的重要性[12]。社区养老服务虽然可以减轻部分负担，但并不能完全取代家庭照护的责任和作用。家庭成员通常承担起日常生活照料的主要责任，同时也是社区养老服务的直接参与者和受益者。

最后，志愿者为社区养老服务注入了更多的活力和温情。通过无偿服务，志愿者可以为老年人提供一对一的陪伴、生活帮助等支持，增加了服务的灵活性和人情味。志愿者的加入，不仅可以为老年人提供了额外的照料和心理支持，也进一步促进社区内部的凝聚力的增强。

综上所述，通过这些主体的协同作用，社区养老服务逐步走向多元化和专业化。但是，面临资源分配、责任界定和协同机制等问题，社区养老依然需要进一步的政策完善和实践探索。

3.2多主体治理的实施机制

在社区养老服务政策的实施过程中，多主体治理通过一系列机制来实现各方的协同合作，以确保政策的落地和有效执行。

其中，沟通协调机制是关键。建立一个多方联动的沟通平台并定期交流，有助于各主体之间的信息共享。这样，可以推动不同主体之间的政策同步和信息顺畅，以减少沟通障碍，减少实施阻力。资源整合机制则可以通过政府的财政补贴和政策引导充分调动市场积极性，引导调动市场、社会组织和社区的多方资源整合，从而弥补单一主体在资金、人力或技术上的不足。这种有效整合，可以有效提升养老服务的覆盖面和服务质量。而责任分担机制可以明确不同主体的角色和任务，以避免资源浪费和服务重复。通过明确和规范不同主体的责任，确保各主体可以在各自领域发挥作用，实现资源和服务的高效利用。

4.多主体治理模式中的问题

多主体治理模式在社区养老服务中发挥了正向作用，但在实际运行时，仍然存在一系列问题。包括责任界限不清、资源分配不均、合作机制不完善、志愿者和社会组织力量不足等。

4.1 责任界限不清

责任界限不清是一个较为普遍的问题。虽然政府、市场、社会组织、家庭等各方的角色与责任均在理论设计层面得以划分，但在实际操作中，往往出现责任重叠或推卸责任的情况，特别是在政府和社会组织之间，常常因为缺乏清晰的责任界定而出现工作范围模糊等问题。此外，在监管和执行部分，存在由于责任模糊而影响效率的问题。这不仅会影响服务质量，还可以导致资源浪费[13]。

4.2 资源分配不均

资源分配不均也值得关注。在社区养老服务的实践中，大城市由于经济发达、市场参与度高，能够获得更多的财政支持和市场资源，养老服务的供给相对充分。但是另一方面，农村和偏远地区的情况却并不乐观。尽管部分地区已经尝试通过提供财政补贴和政策支持来缓解这一矛盾，但这些措施仍然难以弥补市场参与度和资源供给的缺口[14]。这种不平衡导致城乡之间在养老服务品质上存在明显的差异，农村和偏远地区的老年人在晚年生活中面临更多的困境和挑战。

4.3 合作机制不完善

合作机制在多主体参与的社区养老服务中重要性。倘若合作机制不完善，将拖慢了社区养老服务的整体进度[15]。在实际运行过程中，信息不对等和沟通不畅成了典型的瓶颈。在市场和组织的合作中，往往难以以第一时间捕捉到最新的政策动向，同时也难以精确地把握老年人的真实需求。这就导致了服务供应和实际需求之间的错位，进一步降低了整个社区的养老服务质量。合作机制的滞后，会阻碍各方资源和力量的整合，进而严重影响了社区养老服务的整体效率。

4.4 社会组织力量不足

最后，志愿者和社会组织在应对养老服务挑战时存在力量不足。虽然社会组织和志愿者在为老年人提供心灵慰藉和情感支持方面作出了巨大贡献，然而，却可能因缺乏足够的资源和人力而陷入困境。由于志愿服务和社会组织的工作多依赖于外部资助和志愿者的热情，其持续性和专业性往往不足。资金和人员的不确定性直接影响了养老服务的连续性和质量。不仅限制了服务提供的持续性，也难以保证老年人能得到他们所需要的长期、稳定且高质量的帮助。

总体而言，多主体治理模式在社区养老服务中的确有助于资源的整合以及多方面的参与。然而，想要实现真正的高效且持续的服务，需要通过对责任分配、资源分配、合作机制以及志愿者力量等方面进行更为深入的优化和改进，才能更好地推动社区养老服务的全面发展。

5.改进多方主体参与居家养老服务的对策

针对社区养老服务中多主体治理存在的问题，本文试图从明确各主体的责任分工、加强资源整合与共享、完善协同机制和支持社会组织和志愿者的发展几方面提出建议，以期提升治理的有效性和服务质量。

5.1 明确各主体的责任分工

明确各主体的责任分工是解决当前责任界限不清问题的关键，明确的责任划分将有助于避免各方推卸责任或服务重叠问题的发生。政府需要担任制定政策和进行监管的角色，确保养老服务的公平性和普惠性；市场则应该提供多样化和专业化的服务，以满足老年群体的不同的需求；社会组织可以发挥补充作用，在基层提供必要的支持，协调和动员社区的资源和力量，提供情感关怀和生活辅助服务；志愿者在提供无偿服务方面应发挥灵活性和个性化照护的优势；家庭则继续承担起日常生活照料的基本职责[16]。

5.2 加强资源整合与共享

资源整合与共享对于优化资源配置至关重要。加大财政支持特别是对农村和偏远社区的养老服务，可以确保资源得到合理分配和高效利用。此外，通过构建涵盖多个部门和行业的资源共享体系，能够促进市场与社会组织的协同合作，提升资源整合的效率，并减少不必要的投入和资源浪费。搭建资源共享平台，可以帮助各类主体交流政策资讯、服务资源和专业信息的汇集，从而提高社区养老服务的覆盖面和服务质量。

5.3 完善协同机制

需要建立一个开放、透明的共享平台有助于提高各参与主体之间的合作效率。政府可以搭建一个公开、透明的公共服务平台，定期召集各参与主体进行政策讨论和信息分享，促进不同部门和主体之间的沟通与协作。公共服务平台的搭建，不仅促进了信息的广泛传播，保持了政策执行的连贯性，还能让市场和民间组织更快地了解到政策的内容和对养老服务的需求变化，以作出相应的调整服务供给。

5.4 支持社会组织和志愿者的发展

支持社会组织和志愿者发展至关重要。首先，在政策层面，可以通过制定有利于社会组织和志愿者参与的政策，为他们提供必要的保障和支持。同时，政府可以通过直接的财政拨款或其他形式的资金支持，缓解相关组织和志愿者解决资金上的困难，确保服务能够持续稳定地被提供。此外，培训和教育也是提升社会组织和志愿者能力的关键环节，通过定期的专业培训，提升相关群体在养老服务领域的专业技能、服务意识和责任感，不仅有助于提升服务质量，还能增强志愿者队伍的长期稳定性，从而确保社区养老服务的可持续性。

综上所述，明确各主体的责任分工、加强资源整合与共享、完善协同机制以及支持社会组织和志愿者发展，是解决社区养老服务治理中现存问题的有效路径。通过这些改进措施，可以推动社区养老服务体系更为高效、可持续地发展。

6.结论

在面对日益严峻的人口老龄化问题时，社区养老服务的多主体治理模式提供了一种有效的解决方式。然而，要实现这一模式的最大化效益，仍需各方主体在责任划分、资源分配和协作机制方面进行更深入的协调与合作。多主体治理模式的社区养老服务为应对日益严重的人口老龄化问题提供了一种有效途径，作为关键协调者，政府可以通过政策引导、资源分配和监管保障，推动市场、社会组织、志愿者和家庭的共同参与。市场为社会组织和志愿者则为社区服务提供补充力量，家庭及志愿者的共同参与。通过多方合作，社区养老服务的质量和覆盖面将得到显著提升，确保老年人获得更加全面和优质的服务。

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作者简介：张素洁（1998.10.02- ），女，汉族，江苏盐城人， 2022级硕士研究生，公共管理专业