抗旱政策研究综述：现状、问题与发展

在全球气候变化的大背景下，降水年际年内变异增大，产汇流条件发生明显变化，不同地域、不同季节发生严重及特大干旱的频率增加，未来连季性、连年性的极端干旱事件发生几率增大[1]。因此，亟需开展系统、深入的极端干旱研究，从而为提前制定极端干旱防灾备灾战略及措施奠定基础。

一、抗旱政策研究的重要性

1、理论重要性

国内外学者关于政策范式的研究大多集中在经济、社会、教育领域，应急管理领域特别是抗旱政策范式的研究不多。本文将通过对我国中央层面抗旱政策文本的研究，分析我国抗旱政策明确不同时期抗旱政策的重心及其产生背景和变化过程，分析抗旱政策未及时适应社会发展需求的原因。

2、实践重要性

现有排放情景下全球地表温度将持续升高，水循环进一步加剧，势必将导致中国的干旱分布格局发生新变化，干旱灾害风险形成过程出现新特征，这对于干旱灾害风险管理提出新的挑战。由此可见，干旱已成为制约中国经济可持续发展的重要因素。如何针对干旱进行防灾减灾已成为社会关注的热点。

二、抗旱政策研究评述

1、干旱的界定

从气象学角度，他们将干旱定义为由于降水减少所造成的水资源的收支或供求不平衡而形成的水分短缺现象 [2]；从社会学角度，学者使用“灾害”这一术语来描述干旱这种自然现象，认为干旱是地球上分布范围较广、持续时间较长、对社会经济和环境影响最严重的气象灾害之一，与人类社会相伴相生，频繁发生于各个历史时期 [9]。干旱不仅造成植被退化和土地荒漠化，长期严重干旱还可能导致人员和动物死亡，出现大规模迁移，甚至是朝代更替和文明消亡 [7]；从管理学角度，社会经济的干旱概念是决策者首要关注的问题，它将人类活动与气象、农业和水文干旱联系起来，对不同社会群体产生不同的影响，同时这些群体还会为有限的资源展开冲突，干旱可能加剧不同群体之间的冲突。

2、灾害视角的干旱研究

近十年来全球范围干旱及其灾害频繁发生，越来越多的学者意识到干旱及灾害研究的重要性，从不同角度开展了卓有成效的研究。其中，干旱评估、干旱预报、旱灾风险评估等一直是各国学者重点关注的方面。

研究者试图从气象学、气候学的角度理解干旱，并构建干旱指标，[8]。借助于计算手段、模型技术手段以及监测手段努力提高干旱指标的标准化、综合化以及精细化水平。基于数理概率统计方法，进而构建数学模型对干旱发展趋势的模拟和预测。以大气环流模式和数值天气预报作为输入，驱动水文 / 陆面模型，实现对考虑下垫面条件的干旱预报。旱灾风险评估作为旱灾风险管理的核心内容和关键环节，联合国减灾战略组织在《与干旱灾害风险共存——降低社会脆弱性的新思路》等报告中较早系统阐述了旱灾风险的概念、风险评估程序与内容等。

3、管理学视角的干旱研究

从风险管理的视角预防和减缓干旱灾害对自然物理和社会经济的破坏和影响。我国对于干旱灾害管理，比较多地集中于以机械系统论为基础的研究，比如农业干旱、干旱指标、干旱灾害风险评估等。屈艳萍等（2014）从干旱灾害致灾因子、承灾体和孕灾环境 3 个方面分析我国干旱灾害风险的潜在根源，构建了风险评估、风险控制、风险处置、风险回避、风险适应的干旱灾害风险管理战略框架[3]。

为应对干旱灾害管理日益增长的复杂性，以复杂系统科学范式为基础的研究日益受到关注。我国干旱灾害管理也已经从以“被动应对式”为主的管理模式转向以基于应急预案的多主体合作、跨部门协调、全社会联动的管理模式 [4]。张景平等（2020）研究发现，政府始终是干旱区水资源博弈的主体，政府行为方式对于干旱区水资源管理的方式和效果均有深远影响 [5]。自 2003 年“非典”以来，国家成立应急管理部，更加强化了政府在公共危机管理中的责任与权力。但是，陶鹏等（2011）提出应急管理体系运行中存在“重应急处置，轻风险管理”弊端，指出旱灾的社会科学视角的研究还需要进一步加强 [6]。

三、结论

本文首先对抗旱政策研究的理论意义与实践意义进行阐述。在理论层面本文认为有助于推进的应急管理领域应用政策范式分析问题的发展，同时有助于促进应急管理领域的多元发展。促进在实践层面，开展我国抗旱政策研究有助于明确我国不同时期的政策中心与发展趋势，为未来政策制定提供参考。在后续部分，本文对于国内外的抗旱政策进行梳理，研究视角多样，方法多元，但也存在进一步的研究空间。

参考文献

[1] 张建云 , 王国庆 . 气候变化对水文水资源影响研究 [M]. 北京 :科学出版社 ,2007.

[2] 孙荣强 . 干旱定义及其指标评述 [J]. 灾害学 ,1994,(01):17-21.

[3]屈艳萍,吕娟,苏志诚.中国干旱灾害风险管理战略框架构建[J].人民黄河 ,2014,36(04):29-32+36 .

[4] 戴静娜 , 张泽中 , 齐青青 , 等 . 旱灾风险管理的研究进展 [J]. 中国水利 ,2014,(05):41-44.

[5] 张景平 , 王忠静 . 中国干旱区水资源管理中的政府角色演进——以河西走廊为中心的长时段考察 [J]. 陕西师范大学学报 ( 哲学社会科学版 ),2020,49(02):39-51.

[6] 陶鹏 , 童星 . 我国自然灾害管理中的“ 应急失灵” 及其矫正——从 2010 年西南五省 ( 市、区 ) 旱灾谈起 [J]. 江苏社会科学 ,2011,(02):22-28.

[7] CHIANG F, MAZDIYASNI O, AGHAKOUCHAK A. Evidence of anthropogenic impacts on global drought frequency, duration, and intensity[J]. Nature Communications, 2021, 12, 2754.

[8] ZHANG Y, KEENAN T F, ZHOU S. Exacerbated drought impacts on global ecosystems due to structural overshoot[J]. Nature Ecology & Evolution, 2021, 5: 1490-1498.

[9] JADHAV M G, AHER H V, JADHAV A S, et al. Crop Planning Based on Moisture Adequacy Index(MAI)of Different Talukas of Aurangabad District of Maharashtra[J]. Indian Journal of Dryland Agricultural Research &Development, 2015, 30(1):101.

项目名称：2025 年江苏省研究生科研与实践创新计划项目“间断 - 均衡理论视角下中国抗旱政策变迁研究”（项目编号KYCX25_1698）。