“柔性执法” 理念下徐州城管行政事务服务化转型路径探析

一、引言

城市化进程中，城市管理的复杂性与多元性矛盾日益突出，传统以强制为主的执法模式渐显局限。作为融合法治精神与人文关怀的治理范式，‚柔性执法‛ 成为城市治理创新的重要方向。徐州市城管局近年探索柔性执法实践，通过流程优化、服务创新与技术赋能，推动行政事务从 ‚管理型‛ 向 ‚服务型‛ 转型。新公共服务理论指出，政府应从 ‚管理者‛ 转向 ‚服务者‛，柔性执法正是这一理念的具象化[1]。作为淮海经济区中心城市，徐州面临城乡接合部治理、历史文化街区保护等复合型难题，传统执法中主体对立现象影响效能与公众满意度，亟需通过理论与实践结合探索转型路径。

二、徐州城管行政事务服务化转型的多维实践路径

2.1 构建服务导向的执法监督机制

徐州泉山区推行包容审慎执法模式，对初次违法且危害轻微的行为，以教育、警告、约谈等非处罚性措施为主，形成 ‚教育一例、带动一片、影响一方‛ 的治理效果。如商圈管理中，首次店外经营商户仅收到《责令改正通知书》，经引导规范经营；对拒不整改者再依法处置，既维护法律权威，又减少执法冲突。徐州市城管局制定涉企减免处罚及不予强制清单，明确轻微违法不罚、一般违法轻罚情形，为个体工商户增设特殊豁免条款。通过细化裁量标准压缩自由空间，同步建立执法全过程记录制度，依托执法记录仪、无人机巡查等技术实现行为可追溯，提升执法公信力与透明度。

2.2 推进技术赋能的数字化治理

徐州打造 ‚智慧化城市管家地图‛ 平台，整合数据中枢、决策云系统、指挥图谱及多线监管模块，实现市容市貌实时监控与精准处置。通过平台数据分析预判商圈、景区等重点区域流动摊贩聚集趋势，采用 ‚线上核查 + 线下处置‛ 模式提升响应效能。优化高频事项 ‚告知承诺‛ 清单，主城区实行店招备案制、临时户外广告承诺制，将审批时限压缩至行业领先水平。开通容缺补办通道，简化重点工程手续流程，推动行政许可及权力事项在线认证，达成 ‚数据跑路替代群众跑腿‛ 的服务目标[2]。

2.3 深化多元协同的治理格局

建立市民 ‚有奖举报‛ 机制，升级 ‚市民城管通‛ 小程序，实现问题上传与处置进度查询功能，同步推行 ‚城管进社区‛ 模式，在社区设执法监督网格，联动网格员与物业人员推动问题基层化解。泉山区城管联合交警、环保等部门在重点街区实施 ‚综合查一次‛ 机制，针对夜间经营扰民问题联合制定行业规范，通过隔音改造、营业时间管控等措施实现环境治理与商户经营双赢。引导商贩担任城管志愿者参与管理，在历史文化街区推动商户成立自治联盟，通过 ‚履约竞赛‛‚洁净行动‛ 实现市容自我管理。引入文旅志愿者服务队，旅游旺季提供便民服务，缓解社区与景区治理矛盾，构建多元协同格局。

三、徐州城管行政事务服务化转型成效与挑战

3.1 政事务服务化转型成效

3.1.1 执法效能与公众认同提升

行政处罚案件数量呈下降趋势，案件办理周期缩短，执法投诉量减少，公众满意度显著提高。智慧城管平台的应用使问题从发现到处置的响应速度加快，应急处置能力得到增强，执法过程的规范化水平同步提升。

3.1.2 市场活力与营商环境优化

通过 ‚首违不罚‛‚轻微免罚‛ 等政策实施，企业经营负担减轻，商户经营环境更趋宽松。商圈经济活力明显提升，商户经营合规性增强，因执法引发的纠纷减少，形成执法规范与经济发展的良性互动。

3.1.3 公众参与治理格局形成

市民参与城市管理的主动性增强，‚市民城管通‛ 等平台用户规模扩大，公众提出的建议被采纳并转化为政策措施的比例提高，多元主体协同治理的格局逐步完善。

3.2 政事务服务化现存挑战

3.2.1 柔性执法标准有待统一

柔性执法的操作流程与裁量基准尚未完全规范，不同区域、执法人员的执行尺度存在差异。例如 ‚首违不罚‛ 制度中，部分基层执法人员对 ‚危害后果轻微‛ 的界定缺乏明确标准，易引发执法争议。

3.2.2 数字治理效能存在局限

智慧城管平台的数据整合与分析能力需进一步提升，部分业务系统仍存在 ‚数据孤岛‛ 现象。如市容管理与交通管理数据未实现充分共享，影响跨部门联合执法的决策效率。

3.2.3 执法队伍素养需持续提升

执法人员的服务意识与专业能力存在差异，部分人员对柔性执法理念的理解不够深入。尽管开展了系列专项培训，但仍有部分执法人员在服务能力考核中表现不足，理念转化为实践的效果有待加强。

四、深化行政事务服务转型的优化策略

4.1 完善制度保障体系

制定《徐州市城管柔性执法操作规范》，系统细化 ‚首违不罚‛‚轻微免罚‛ 的适用边界、认定要件与执行步骤，建立典型案例库指导制度以统一执法尺度。构建 ‚制定 — 实施 — 评估 — 修订‛ 的闭环机制，定期组织执法人员与专家对案件办理效果进行回溯分析，结合基层反馈动态优化政策条款，确保制度刚性约束与实践灵活调整形成有机衔接，为服务化转型提供稳定且适配的规则支撑，提升制度执行力与社会认可度。

4.2 强化数字技术赋能

促进智慧城管平台与市级 ‚一网统管‛ 系统深度融合，打通市容管理、交通管控、环境保护等跨部门数据接口，整合分散信息资源搭建城市治理数字孪生模型。运用机器学习算法开发智能预警模块，通过视频监控与传感器数据联动，实现对流动摊贩聚集、违建苗头、油烟超标等问题的自动识别、分级预警与精准派单，推动治理响应从 ‚被动处置‛ 向 ‚主动预判‛ 转变，以技术赋能打破部门数据壁垒与协同障碍。

4.3 加强队伍能力建设

实施 ‚城管队伍专业化提升计划‛，构建 ‚理论培训 + 场景模拟 + 实战考核‛ 的培养体系，将柔性执法理念、冲突调解技巧、数字化工具操作等纳入常态化课程，采用案例教学与角色扮演增强培训实效。建立服务能力综合考评机制，把公众满意度、案件办理合规率、服务创新提案采纳度等指标融入绩效考核，配套奖惩制度激发队伍主动服务意识，通过能力提升筑牢服务化转型的人才支撑根基。

4.4 深化多元协同治理

搭建 ‚政府主导 — 市场参与 — 社会协同‛ 的三元治理网络，明确商户自治联盟、社区议事会等主体的权责清单与参与流程。在老旧小区、商业街区推广 ‚城管 + 物业 + 商户‛ 三方协同模式，建立月度协商会议与问题共议机制，推行 ‚自治公约‛ 制度并配套履约激励措施，通过多方协商共治破解停车管理、环境卫生维护等民生难题，形成 ‚决策共谋、过程共管、成果共享‛ 的多元协同治理格局。

五、结论

徐州市城管通过构建 ‚服务导向 — 技术赋能 — 多元协同‛ 的三位一体转型框架，已完成从 ‚刚性执法‛ 到 ‚柔性服务‛ 的阶段性转型，为城市治理现代化提供了具有地方特色的实践样本。这一转型既彰显了执法理念的革新，也印证了服务型政府建设的可行性路径。未来需持续深化制度创新以固化转型成果，强化数字技术与治理场景的深度融合，并通过队伍能力建设夯实服务根基。唯有如此，方能推动城市管理从精细化向精准化跃升，最终实现 ‚人民城市人民管，管好城市为人民‛ 的治理愿景，为同类城市的治理转型提供可借鉴的实践范式。

参考文献：

[1] 陆云英。创新行政执法模式助力企业合规管理 [J]. 国际公关，2021， （6）： 66-68.

[2] 以 ‚柔性执法‛ 激活市场活力：论 ‚轻微免罚‛ 的治理智慧与优化路径 [EB/OL]. 人民论坛网，2025-05-18.

作者简介：白玉林（1981.10-），男，汉，山东茌平，本科，徐州市城市管理综合行政执法监督局，中队长，技师，研究方向：行政事务管理