行政复议数字化：实质性化解争议的范式重构

中共湖南省委党校，湖南省行政学院 410006

Digitalization of Administrative Review: A Paradigm for Substantially Resolving Disputes Fan Tao Hunan Provincial Party School of the CPC, Hunan Administrative College, Changsha, Hunan 410006

administrative review. It provides a deep analysis of the current state and challenges of administrative review. By integrating the key points of the 2023 revision of the Administrative Review Law and the policy requirements outlined in the State Council's' Overall Layout Plan for Digital China Construction,' the paper proposes a three-pronged transformation path: platform integration, data governance, and capability reshaping. This approach aims to enhance dispute resolution efficiency and credibility by breaking down data silos, deepening intelligent applications, and cultivating composite talents. Keywords: Administrative Review, Digitalization, Dispute Resolution, Paradigm

党的二十大报告明确提出“建设覆盖城乡的现代公共法律服务体系”，2023 年新修订《行政复议法》第 3条首次将“数字化建设”写入立法目的，标志着行政复议数字化转型进入法治化轨道。当前我国行政复议案件年均增长超 15%（司法部 2023 年数据），但调解率不足 30%，折射出传统模式在事实认定与法律适用上的结构性困境。需要通过数字化转型和程序可见性提升，构建起实质化解争议的新范式。

一、行政复议数字化转型的背景与意义

（一）时代背景

1.党和国家的战略部署为行政复议数字化转型提供了政策支持。在当今数字化时代，社会治理的各个方面都在经历深刻变革。党的十八大以来，党中央高度重视法治政府建设和数字政府建设。中央全面深化改革委员会第二十五次会议审议通过《关于加强数字政府建设的指导意见》，对数字政府建设作出专门部署，为行政复议数字化转型提供了政策指引和方向。新修订的《行政复议法》第22 条明确“行政复议机关应当通过政务服务平台接收申请”，从法律层面赋予在线复议法律效力等同原则，为行政复议数字化转型提供了法律依据。

2.行政复议面临的问题和挑战为行政复议数字化转型提供了现实需求。随着经济社会发展，行政复议案件量不断增加，2022 年全国行政复议案件量达26.3 万件（同比增19%）。行政领域矛盾纠纷在主体、利益关系和争议内容等方面呈现出复杂化、多样化的趋势， 传统的行政复议工作方式面临着巨大挑战。例如，传统模式下行政复议案件的受理、审查和处理 能会受到时间和空间的限制，信息传递不及时、不全面，导致行政争议不能得到高效解决。传统线下模式存在申请难、审理慢、成本高等痛点，如偏远地区群众申请复议跑动超 3 次，企业跨省复议差旅成本超万元，平均处理周期82 天，无法满足现实需求。

3.新兴信息技术快速发展为行政复议数字化转型提供了技术保障。互联网、大数据、人工智能等技术的快速发展，为行政复议数字化转型提供了技术支撑。如利用自然语义分析、法律知识图谱、大数据分析等智能应用技术，可以为行政复议工作提供智能辅助，提高案件办理效率和质量。政务大模型作为人工智能技术与政务大数据深度融合的产物，正逐步成为推动数字政府建设的重要力量，通过深度挖掘和分析政务数据，构建数智一体化平台，为政府决策包括行政复议决策提供智能化支持。

（二）重要意义

1. 提升社会治理效能。数字化转型有助于行政复议发挥化解行政争议的主渠道作用。通过信息化手段，能够最大限度地将行政争议化解在基层、初始阶段和行政系统内部。例如，全国行政复议行政应诉工作平台的应用，实现了从行政复议机关单向服务向双向互动的转换，以及从线下为主向线上线下有机融合的转换，大大提升了申请行政复议的便利性和解决行政争议的实效性，从而更好地实现对行政争议的及时排查和依法化解，为社会治理效能的提升提供有力支撑。行政复议作为政府系统内部重要的层级监督制度，通过数字化转型，借助新技术手段优化案件信息的汇集、分析、处理、储存，能对行政执法行为进行更全面、及时、精准的监督制约，提升行政复议助力法治政府建设的效能，进而提高政府治理效能。

2. 助力法治政府建设。行政复议作为政府系统内部重要的层级监督制度，数字化转型可以增强对违法或者不当行政行为的监督制约力度。借助新技术手段优化案件信息的汇集、分析、处理和储存，能够更全面、及时、精准地对行政执法行为进行监督。例如，通过建立健全行政复议数据标准体系，促进数据依法有序流动，为政府行政决策的科学化水平提供数据资源，同时运用多源数据精准画像，查找法治政府建设的薄弱环节，还能对行政执法行为进行全周期、全过程监督，提升重点领域的行政执法水平。

3. 增强人民群众法治获得感。满足人民群众对美好生活的新向往是数字政府建设的目标。行政复议信息化建设能够降低群众维护自身合法权益的时间和经济成本。全国行政复议行政应诉工作平台构建的一体化服务体系，方便群众在线咨询、申请复议、参加听证等，提高了行政复议的服务能力，同时提高了群众对行政复议案件办理结果的认同度，提升了行政复议的权威性和公信力，彰显了数字政府的数字服务能力。

二、当前行政复议数字化建设的困境与矛盾

目前，全国行政复议行政应诉工作平台已经开发并推广应用。一些地方借助了数字化政府建设积极探索适合本地的行政复议数字化转型。通过数字化手段，行政复议在服务群众方面更加便捷高效。让人民群众可以多渠道表达诉求、保障权益。但从整体趋势来看，行政复议的数字化服务能力还存在系统性困境和结构性矛盾。

（一）系统性困境

1.技术层面迭代加速。数字技术更新换代快，行政复议数字化建设需持续投入资源跟进，如软件升级、硬件更新等，这对一些财政紧张地区或部门是较大负担。同时，技术故障或网络中断可能导致业务停滞，过度依赖数字系统会使行政复议在面临此类情况时陷入被动。2023 年4 月杭州市余杭区因系统故障导致126 件案件审查延误。

2.制度层面立法滞后。相关配套制度不够完善，如电子证据认定规则、线上程序规范等不明确，导致实践中对数字化证据的采信、线上办案流程的规范等存在争议。现行《行政复议法》尚未明确电子送达的优先效力。同时，与行政诉讼、信访等相关制度的衔接机制尚不健全，信息共享和业务协同存在障碍，影响行政争议化解的整体效能。

3.安全层面风险凸显。行政复议涉及大量个人隐私和敏感信息，数字化建设中存在数据泄露风险，如人脸识别、生物特征信息等技术应用可能导致个人隐私被滥用。数字系统也易成为网络攻击目标，一旦遭受攻击，可能导致数据丢失、系统瘫痪，影响行政复议工作正常开展。

（二）结构性矛盾

1.区域发展不平衡。东部地区经济发达、技术水平高，在行政复议数字化建设方面投入大、进展快，如广东、上海等地取得显著成效。浙江“浙里办”平台实现复议申请“10 分钟填报”、上海浦东新区在线听证率达70%、 f^* 东案件平均审理周期缩短至 45 天等试点地区的成功经验，充分证明了行政复议数字化转型的可行性和有效性，为全国范围内的推广提供了借鉴。而中西部地区受资金、技术、人才等因素限制，数字化建设相对滞后，导致区域间行政复议数字化水平差异大，影响全国整体建设进程。

2.部门协调不顺畅。行政复议涉及多个部门，部门间权责划分不明确，易出现多头管理或相互推诿现象。虽然有了一些平台，但各平台之间，以及行政复议与行政诉讼、行政执法等相关领域信息化平台的数据整合与共享还存在很大的改进空间。数据的分散使得在分析行政争议的整体情况、查找系统性问题时存在困难，难以形成有效的数据资源整合优势。同时，各部门信息系统不同，数据标准不一致，难以实现信息共享和业务协同，形成“信息孤岛”，阻碍行政复议数字化的整体推进。

3.群体保障不全面。数字化改革使老年人、残障人士等特殊群体面临“数字鸿沟”问题。他们可能因技术使用能力有限，在在线申请、参与听证等方面存在困难，影响其通过行政复议维护自身权益，这与行政复议保障公民合法权益的宗旨存在矛盾。目前的数字化服务在一些复杂案件或者特殊群体的服务上还不够完善。例如，对于一些涉及多部门协调、需要深入专业法律解释的案件，在线服务可能无法完全满足需求；对于老年人群体或者数字技术运用能力较弱的群体，数字化服务的可及性还不够高。

4. 专业人才不匹配。行政复议的数字化转型需要既懂行政复议业务又熟悉数字技术的复合型人才。目前在这个领域，专业人才相对短缺，这影响了数字化转型的推进速度和质量。基层行政复议机构中同时具备法律职业资格和计算机专业知识的人员占比不足，复合型人才培养需突破学科壁垒。

三、加快数字化转型，提升行政复议效能的策略

（一）加强平台建设与整合

1. 构建一体平台。建立一个涵盖行政复议全流程，包括申请、受理、审查、决定等环节的一体化数字化平台。这个平台要与行政诉讼、行政执法等相关平台实现数据的互联互通，实现信息的实时共享和交互。随着数字化转型的深入，行政复议将能够更快速、 各类行政争议。通过大数据分析可以提前预警可能出现的行政争议热点领域，从而有针对性地 范和处理。例如，可以通过建立统一的数据接口标准，使不同平台之间能够无缝对接，方便案件信息的流转和查询，更加高效的解决争议。通过应用NLP 技术，分析12345、12348等服务热线数据，构建行政争议风险预警指数。

2. 拓展辅助功能。在平台上增加智能化的功能，如智能咨询、智能审查辅助等。智能咨询可以根据申请人的问题，利用大数据分析和人工智能技术，提供精准的解答和引导；建立复议案例知识图谱，关联《行政执法指导案例库》，智能审查辅助行政复议案件中的事实认定、法律适用等进行初步分析，为办案人员提供参考。上海市“行政复议大数据平台”集成50 万份裁判文书，通过相似案例匹配算法，为审查人员提供类案参考，将法律适用统一性提高32%。对海量行政复议案件数据进行分析，发现行政执法中的普遍性问题，为完善法律法规、调整政策提供数据支持，为政府决策提供更加科学的依据。利用元宇宙技术应用场景，在土地征收等复杂案件中，通过数字孪生（Digital Twin）技术还原现场事实。广东省司法厅开发的“复议风险热力图”，对程序违法、证据瑕疵等 12 类风险点的预警准确率达89%，2022 年促使行政机关自行纠错案件增加41%。开发应用区块链存证技术确保电子卷宗不可篡改。国家市场监管总局建设的“行政执法证据链”平台，利用区块链技术实现执法数据实时上链存证，案件材料固化时间从3 天缩短至2 小时。

（二）深化数字化服务

1. 个性化服务。针对不同类型的案件和不同群体的需求，提供个性化的数字化服务。对于老龄群体，进行数字包容性设计（借鉴欧盟Digital Champion 模式），建立“数字辅导员”制度，实施标准适老化改造。对于复杂案件，可以提供线上专家会诊服务，组织不同领域的专家通过视频会议等形式对案件进行研讨；对于弱势群体，可以提供专门的辅助通道，如电话指导、上门服务与数字化服务相结合等方式，确保他们能够享受到行政复议的数字化服务。

2. 增强互动性。数字化平台的发展将使公众更加便捷地参与到行政复议工作中来。公众可以通过多种数字化渠道表达意见、监督行政复议工作的进展， 促进行政复议工作的公开透明。加强行政复议机关与申请人、被申请人之间的互动。除了现有的双向互动功能外，还可以增加在线调解、在线听证的互动性。在在线调解过程中，通过视频技术让各方能够更加直观地表达意见、进行协商，提高调解的成功率。

（三）培养复合型专业人才

1. 培训与教育。加强学科交叉培养。设立“法律+数据科学”双学位项目。开展针对行政复议工作人员的数字化培训课程，包括信息技术基础知识、数字化平台操作、数据分析等内容。可以邀请高校专家、信息技术企业的技术人员进行授课，提高工作人员的数字素养。

2. 人才引进。积极引进既懂行政复议又懂数字技术的复合型人才。在人才引进政策上给予适当的倾斜，吸引相关专业人才投身到行政复议的数字化建设工作中来。

加快行政复议的数字化转型是适应时代发展、提升工作效能、满足人民群众需求的必然要求。尽管目前在数字化建设过程中存在一些问题，但通过加强平台建设与整合、深化数字化服务、培养复合型人才等策略的实施，行政复议效能必将得到显著提升。在未来，数字化转型将不断推动行政复议工作朝着更加高效、科学、民主的方向发展，为法治政府建设和行政争议实质性化解做出重要贡献。

参考文献

1. 周汉华：《行政复议数字化改革的法理基础》 《中国法学》2023 年第4 期

2. 马怀德：《数字法治政府的内在逻辑》 《政法论坛》2024 年第1 期

3. 司法部. 《全国行政复议与行政应诉工作白皮书（2022）》. 北京: 法律出版社, 2023.

4. 浙江省司法厅. 《“全域数字法治”改革试点成效评估报告》. 杭州: 浙江人民出版社, 2023.

5. 深圳市中级人民法院. 《2022 年行政诉讼典型案例汇编》. 深圳: 海天出版社, 2023.

6. 最高人民法院. 《关于在线办理行政复议案件的若干规定》. 法释〔2022〕18 号, 2022 年12 月.

作者简介：

范涛（出生年月1980.02），男，汉族，籍贯湖南永州，硕士研究生，副教授，研究方向为行政复议、行政诉讼和法治政府。