法治乡村建设中公共法律服务与乡村治理的协同适配性研究

引言：

法治乡村建设旨在运用法治思维和法治方式推进乡村治理，实现农村地区治理体系和治理能力现代化，公共法律服务作为政府提供公益性法律服务，在推进法治乡村建设、促进乡村善治中肩负重要使命。新时代推进法治乡村建设，必须坚持把公共法律服务嵌入乡村治理全过程，推动两者在供给、需求、运行环节有机衔接、协同适配，形成法治保障有力、治理善治有方生动局面。公共法律服务与乡村治理协同适配性研究尚处起步阶段，有必要在厘清概念内涵基础上，分析两者协同适配面临现实困境，探索推进协同适配优化路径和制度保障，以期为法治乡村建设提供理论指引和实践遵循。

一、法治乡村建设中公共法律服务与乡村治理协同适配的内涵(一)法治乡村建设的内涵与要求

法治乡村是指在农村全面建成法治政府、法治社会，实现农村治理制度化、规范化、程序化，保障农民权益，促进农村繁荣稳定，党十九届四中全会《决定》提出，推进法治乡村建设，强调“加强农村基层依法治理，健全自治法治德治相结合乡村治理体系。”这为新时代法治乡村建设指明方向，法治乡村建设是法治国家、法治政府、法治社会一体建设题中应有之义，党十八大以来，各级政府大力推进法治乡村示范建设，取得积极成效。但当前农村基层在法治观念欠缺、村规民约不健全、矛盾纠纷多发易发方面仍存在短板，法治乡村建设仍大有可为，新发展阶段推进法治乡村建设，要求立足新时代“三农”工作新形势新任务，坚持党的领导，践行为民宗旨，突出问题导向，把法治作为乡村治理基本方式，充分发挥法治在乡村治理中的引领、规范、保障、教化作用，不断提升乡村治理法治化水平[1]。

(二)公共法律服务在法治乡村建设中的功能定位

公共法律服务是由政府出资兴办旨在保障公民基本权利、促进社会公平正义公益性法律服务项目，党的十八届四中全会提出“加快建设覆盖城乡公共法律服务体系”，标志着公共法律服务已上升为国家基本公共服务范畴。2021 年中央一号文件进一步强调“加大公共法律服务力度，推进法律服务向基层延伸”，公共法律服务已成为法治乡村建设重要抓手，其在法治乡村建设中主要发挥以下功能：为农民提供普惠均法律服务。通过建立健全乡镇公共法律服务工作站、“一村一法律顾问”制度措施，及时就近为农民提供法律咨询、代写法律文书、调解纠纷、普法宣传基本法律服务，维护农民合法权益。为基层组织提供法律支持，通过为村级“两委”换届选举、经济合同审查、规范性文件制定事项提供法律指导，提高村级组织依法办事、依法履职能力。为化解矛盾纠纷提供法治渠道，引导农村各类矛盾纠纷通过法律途径化解，促进乡村和谐稳定，为农村基层治理提供法治保障，通过开展农村法治体检、合同范本示范活动，补齐农村法治建设短板，提升乡村治理法治化水平。

(三)乡村治理现代化对公共法律服务提出新需求

乡村治理是国家治理体系和治理能力现代化基础性工程，党的十九届五中全会明确提出“推进乡村治理体系和治理能力现代化”，对新发展阶段乡村治理提出新的更高要求。从治理主体来看，乡村治理已由传统村党支部、村委会“一元主导”发展为融合村庄内外部多元力量参与共治格局，各类市场主体、社会组织、公益慈善机构日益成为参与乡村治理重要力量，多元主体良性互动、协同治理成为乡村治理时代特征。从治理内容来看，随着农村改革不断深化，农村各领域、各层面改革持续推进，乡村治理已由过去侧重村庄公共事务管理拓展到村级经济合作社管理、农村集体资产管理、农村产权制度改革领域，农村土地承包经营权流转、宅基地“三权分置”、村级集体经济组织股份合作制改革改革事项，对乡村治理提出新课题。从治理方式来看，基层群众民主法治意识不断增强，通过法治方式参与乡村治理诉求日益高涨，一些地方在土地征收、宅基地使用权确权登记颁证、农村集体经济组织成员身份确认事项中，通过召开村民会议或村民代表会议民主协商，以表决形式作出决议，成为新形势下农民运用法治方式参与乡村治理的生动实践[2]。

二、公共法律服务与乡村治理协同适配的现实困境(一)公共法律服务供给不足，与乡村治理需求不匹配

我国农村地区公共法律服务供给仍然不足，难以满足新发展阶段乡村治理需求，公共法律服务资源配置不均衡，优质法律服务资源主要集中在城市，广大农村地区特别是贫困地区公共法律服务资源相对匮乏。据统计，全国 1500 多个国家司法行政机关确定法律援助民生工程项目多集中在城镇地区，覆盖农村贫困人口项目仅占 1% 。公共法律服务触角难以延伸到村一级，农村基层公共法律服务站点覆盖率不高，专业法律服务人才紧缺，据不完全统计，全国有相当一部分行政村尚未建立公共法律服务工作站，已建工作站存在人员不专、运转不实问题。新型农业经营主体法律服务保障不到位，在推进农村集体产权制度改革、盘活利用农村各类资源要素过程中，从事农村各类服务合作组织、家庭农场、农民专业合作社新型农业经营主体大量涌现，然而相关法律服务供给跟进不够，影响乡村产业振兴。

(二)公共法律服务内容单一，支撑乡村治理的针对性不强

农村地区公共法律服务仍以民商事案件法律援助为主，缺少农村土地承包、农村集体经济组织、农村宅基地使用权流转领域专门法律服务项目，难以适应新形势下乡村治理需要。农地流转法律服务滞后于改革需求，近年来，随着农村土地“三权分置”改革深化推进，土地承包权、经营权流转频率明显增加，但相关法律服务供给不足，对于土地流转合同订立、权属变更登记、利益分配、纠纷化解，缺乏系统指引。农村产权交易法律服务不到位，在深化农村集体产权制度改革中，涉及集体资产股份合作制改革、农村房地一体不动产确权事项，但相关法律服务供给不足，难以适应产权交易活跃、规范市场建设需要。农民专业合作社法律服务薄弱，受农民法律意识不强因素影响，农民专业合作社内部管理不规范、民主决策程序缺失、利益纠纷突出问题时有发生，针对性法律服务供给不足，影响合作社持续健康发展[3]。

三、构建公共法律服务与乡村治理良性协同的路径

(一)完善顶层设计，健全协同适配工作机制

推动公共法律服务与乡村治理的协同适配，加强顶层设计，在国家层面制定专门规划，明确协同推进目标任务、工作机制，把公共法律服务纳入乡村振兴规划。在乡村振兴战略规划中专列篇章，对加强农村公共法律服务作出顶层部署，并将其纳入各级党委、政府乡村振兴议事日程，同部署、同落实，建立协同推进工作机制。成立由司法行政部门牵头，发展改革、农业农村、自然资源部门共同参与公共法律服务与乡村治理协同推进工作机制，统筹协调、整合各方资源，形成工作合力。完善法律服务项目供给机制，推行公共法律服务项目“菜单式”管理，结合乡村治理实际需求，开发农村集体经济组织、农村集体资产管理专项法律服务项目，建立服务项目动态调整机制，及时将乡村治理领域出现新情况、新问题转化为法律服务项目。

(二)创新供给模式，提升协同适配的针对性

针对公共法律服务供给与乡村治理实际需求不匹配突出问题，立足基层实际，创新服务供给模式，增强供需适配针对性，推行“流动式”“菜单式”法律服务，针对农村法律服务站点建设滞后问题，在乡村治理需求集中区域推行“流动工作站”“流动车”灵活多样服务模式，就近就便为群众提供精准普法、法律体检服务。针对不同区域治理需求差异，制定法律服务项目“菜单”，供基层因地制宜选用，推广“主动公益”服务理念，变被动候为主动作为，安排法律服务人员定期深入农户家中，了解需求，及时提供个性化服务;定期为基层干部、村民举办专题培训讲座，增强法治意识和法律素养。健全公共法律服务网络，依托乡镇(街道)公共法律服务工作站，整合司法所、法律援助中心、公证处资源，实现服务力量下沉;鼓励和引导律师、公证员、基层法律服务工作者专业力量参与，实现优质法律服务资源向基层延伸。完善农村公共法律服务平台，推进“互联网+公共法律服务进乡村”，建设覆盖全国农村公共法律服务网络平台，为农民提供在线咨询、预约、申请服务，在信息进村入户工程中开设法律服务专栏，及时推送法律资[4]。

(三)优化资源配置，强化协同适配的组织保障

协同推进公共法律服务与乡村治理，必须优化服务资源配置，加强组织人才保障，统筹整合服务资源，加强政法单位、法学院校、法律服务机构协作配合，开展法官、检察官、律师、公证员专业人才与基层法律服务人员对口支援和交流轮岗。鼓励退休法官、检察官到基层担任法律顾问，为乡村治理提供专业指导，加强法律服务队伍建设，建立乡村振兴法律服务人才库，定期开展业务培训和实务练兵，将法律服务工作与乡村振兴工作同部署、同考核，将法律服务成效作为领导干部政绩考核重要内容。培育乡村法律服务骨干力量，广泛吸纳热心法律服务事业“田秀才”“土专家”，通过政府购买服务方式，委托其担任村级法律顾问，开展乡村法治带头人培养工程，每村至少培养 1-2 名法律明白人，发挥其参与调解纠纷、化解矛盾方面积极作用。建立公共法律服务志愿者队伍，引导和动员法学专业在校大学生、社会热心人士投身乡村公共法律服务志愿者行列，开展形式多样法律服务志愿活动，建立公共法律服务志愿者注册管理和激励保障制度，定期开展表彰奖励。

四、推进公共法律服务与乡村治理协同适配的保障措施(一)加强组织领导，健全工作推进机制

协同推进公共法律服务与乡村治理，必须加强党的领导，健全组织协调机制，地方各级党委高度重视，将公共法律服务纳入乡村振兴总体布局，作为全面依法治国基础性工程来抓。成立由党委书记任组长、分管领导任副组长，司法行政、发改、民政、农业农村部门参加协调推进领导小组，加强对协同适配工作组织领导。建立定期会商、联席会议制度，及时研究解决工作中重大问题，司法行政机关作为牵头部门，主动作为，加强与有关部门沟通协调，理顺工作机制，推动形成工作合力[5]。

(二)强化政策支持，完善协同配套措施

协同推进公共法律服务与乡村治理，必须加大政策支持力度，完善配套支持措施，加大财政投入，地方各级政府将公共法律服务经费纳入同级财政预算，为开展农村公共法律服务提供必要经费保障。统筹整合乡村振兴、基层社会治理相关资金，重点用于补齐基层公共法律服务短板，司法行政机关可通过政府购买服务方式，重点向农村地区倾斜公共法律服务资源，强化用地保障，在农村公共服务设施用地布局规划中统筹考虑公共法律服务站点建设，将其纳入基本公共服务设施用地范围，并在用地指标安排、规划选址方面给予倾斜支持。完善激励保障机制，对在推进农村公共法律服务工作中作出突出贡献集体和个人，按照有关规定予以表彰奖励，将公共法律服务工作与乡村振兴工作同部署、同考核，纳入领导干部实绩考核内容。

(三)创新体制机制，激发多元主体参与活力

协同推进公共法律服务与乡村治理，必须创新体制机制，激发多元主体参与的内生动力，创新管理体制，在加强党的领导、政府主导作用同时，发挥村民自治组织、社会组织、公益慈善机构积极作用，实现多元主体协同参与、良性互动。创新运行机制，鼓励各地立足实际探索“政府主导、市场运作、社会参与”多元化农村公共法律服务供给机制，通过政府购买、项目外包、众筹方式，支持和引导社会力量广泛参与，满足农村群众多元化法律服务需求。创新合作机制，推动公共法律服务与乡村人民调解、法律顾问基层治理力量有效衔接，建立“村社法律顾问+乡镇公共法律服务工作站+县区公共法律服务中心”三级农村公共法律服务体系，创新保障机制，完善法律服务人员职业保障制度，根据工作年限、服务绩效合理确定待遇标准，搭建乡村法治人才成长平台，畅通职业发展通道[6]。

结语

法治乡村建设是实施乡村振兴战略、推进国家治理体系和治理能力现代化重要内容，推动公共法律服务与乡村治理协同适配，是破解法治乡村建设难题必由之路，各地在实践中准确把握新发展阶段乡村治理面临新形势新任务，坚持问题导向，聚焦公共法律服务与乡村治理在供给内容、方式方面不适配突出矛盾。在健全工作机制、创新供给模式、加强组织保障、注重成效评估方面持续发力，形成多元主体协同推进生动局面，加强组织领导，强化政策支持，创新体制机制，注重示范引领，为公共法律服务与乡村治理协同适配提供坚实保障，促进乡村全面振兴和农业农村现代化，为全面建设社会主义现代化国家作出应有贡献。

参考文献

[1]徐圣钧，徐梦佳，周洲，等.浙江县域“15 分钟公共法律服务圈”建设刍议[J].合作经济与科技，2025，(15)：183-185.

[2]黄佳，闫玉.新时代农村公共法律服务供给优化研究[J].中国行政管理，2023，(07)：151-154.

[3]刘芙，王海蕴.乡村公共法律服务制度的实践困境与优化路径[J].农业经济，2023，(06)：64-6

[4]易张艺，肖文.论乡村振兴中的农村法律援助建设路径[J].农村经济与科技，2025，36(12)：171-174.

[5]沈丽飞.乡村振兴中的农村法律援助问题：以场域理论为展开[J].求是学刊，2023，50(04)：102-111.

[6]王庆华，张婷，张李斌.法治乡村建设水平评价指标体系构建[J].社会科学家，2023，(05)：92-99.

挂课题：基金项目：江苏省高校哲学社会科学研究基金项目（2023SJYB1845)

作者简介：

姓名：杨焱，出生年月：1982.11，性别 ：女，民族：汉 ，籍贯 ：江苏连云港，学历： 硕士研究生，职称:讲师，研究方向：经济法，税法。