生态环境分区管控政策对区域生态系统的影响评估

引言

随着经济发展与城市化加速，区域生态系统面临资源过度开发、环境污染等压力。生态环境分区管控政策是提升生态环境治理现代化水平的重要举措，通过划分管控单元、制定准入清单，实现生态保护与经济发展协同共进。2024 年，两办印发《关于加强生态环境分区管控的意见》，提出构建全域覆盖、精准科学的管控体系。在此背景下，评估该政策对区域生态系统的影响，对优化政策设计、提升治理效能意义重大。

一、生态环境分区管控政策实施现状与成效

生态环境分区管控政策以“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单）为核心，通过空间约束与准入管理，推动区域生态系统保护。2024 年，全国多地积极推进政策落地，取得显著成效。例如，福建省厦门市建成生态环境分区管控应用系统，融合国土空间、生态环保等 239 个要素图层，实现跨图层分析、多要素识别，为区域开发、资源利用提供科学决策依据。该系统上线后，厦门市工程建设项目实现全流程网办，审批时限压缩 27.5% ，申请材料减少10 项，累计节省环评论证费用超亿元，公众对生态环境满意度蝉联全省第一。

在产业园区管理方面，黑龙江省齐齐哈尔市甘南经济开发区通过生态环境分区管控引领绿色发展。2024 年，该开发区B 区在编制控制性详细规划时，依据国土空间总体规划与生态环境保护“十四五”规划，优化用地布局与基础设施规划，强化总量控制与环境风险防控。通过制定生态环境准入清单，推进区域环境质量改善与产业优化升级，吸引多家企业入驻，园区营业收入同比增长 15% ，税收收入同比增长 6% 。

二、生态环境分区管控政策对区域生态系统的积极影响

生态环境分区管控政策通过明确生态保护红线、优化资源配置、强化环境准入，对区域生态系统产生积极影响。在生态保护方面，政策严守生态保护红线，维护生态系统稳定性。例如，2024 年，山东省在编制黄河流域生态环境保护专项规划时，充分运用生态环境分区管控成果，识别流域内生态敏感区域，提出针对性保护措施，有效保障了黄河生态安全。

在资源利用方面，政策引导产业向环境容量大、资源利用效率高的区域集聚，促进资源高效配置。2024 年，上海市对 110 个产业园区进行生态环境分区管控和规划环评实施情况跟踪评估，推动产业集聚发展与集中治污。评估结果显示，闵行区航天科技产业园2 期等8 个园区评估得分在90分以上，符合实施规划环评与建设项目环评联动条件，可简化项目环评管理，提升资源利用效率。

在环境质量改善方面，政策通过强化污染物排放管控与环境风险防控，推动区域环境质量持续改善。2024 年，全国地表水Ⅰ—Ⅲ类水质断面比例达到 90.4% ，比2023 年上升1.0 个百分点；劣Ⅴ类水质断面比例为 0.6% ，比2023 年下降0.1 个百分点。这一成果的取得，与生态环境分区管控政策在重点流域、重点区域的差异化管控密不可分。

三、生态环境分区管控政策实施中存在的问题

尽管生态环境分区管控政策取得显著成效，但在实施过程中仍存在一些问题。一是政策协同性不足，部分地区生态环境分区管控方案与国土空间规划、产业政策等衔接不够紧密，导致管控要求难以有效落实。例如，2024 年上海市评估发现，部分园区存在未全面落实产业空间管控要求、园区环境管理机制不健全等问题，两年联动实施期满后存在不符合产业园区联动条件的风险。

二是动态调整机制不完善，随着经济社会发展与生态环境变化，部分管控单元与准入清单需及时更新，但实际调整过程中存在滞后性。例如，2024 年某地区因重大项目落地需求，需调整生态保护红线范围，但因调整程序复杂、周期长，导致项目推进受阻。

三是监管执法力度有待加强，部分地区对生态环境分区管控政策的执行情况监管不到位，存在违法违规行为。例如，2024 年海南省在督察执法中发现，部分企业未严格遵守生态环境准入清单要求，擅自改变土地用途、超标排放污染物，对区域生态系统造成破坏。

四、生态环境分区管控政策效果的实证评估

以 2024 年上海市产业园区生态环境分区管控和规划环评实施情况跟踪评估为例，可进一步验证政策效果。评估结果显示，上海市产业园区生态环境分区管控和规划环评要求总体得到有效落实，产业准入、结构调整、环境风险防范等重点指标落实率逐年提升。但部分园区在企业巡查和档案建立、监测指标全覆盖、整改计划落实等方面仍存在不足。例如，已联动的59 个园区中，12 个园区评估得分在90 分以下，主要存在未全面落实园区环境管理机制建设、日常污染源巡查要求等问题；5 个园区评估得分在85 分以下，主要存在未全面落实产业空间管控要求、园区环境监测落实不到位等问题。

针对评估中发现的问题，上海市生态环境局要求各园区管理机构认真落实生态环境管理主体责任，高度重视生态环境分区管控和规划环评工作，落实规划环评措施要求，优化园区产业布局，做好入园项目的环境准入管理。同时，对评估得分较低的园区，要求其对照评估指标体系，逐项分析失分原因，细化整改措施并及时整改。

五、生态环境分区管控政策的优化建议

为提升生态环境分区管控政策效果，提出以下优化建议：一是加强政策协同，建立生态环境分区管控与国土空间规划、产业政策等衔接机制，确保管控要求一致且可操作。如制定产业政策时考虑管控要求，引导产业向优先保护单元外集聚。二是完善动态调整机制，建立定期评估与动态更新制度，根据经济社会和生态环境变化及时调整管控单元与准入清单。如每 5 年结合相关规划评估调整方案，5 年内需更新的按“谁发布、谁更新”原则及时更新。三是强化监管执法，健全监管执法体系，加强政策执行监督检查，打击违法违规行为。如利用卫星遥感、无人机等技术加强对生态保护红线、重点管控单元监管，查处破坏生态环境行为。四是加强公众参与，通过信息公开、宣传教育提高公众对政策的认知与参与度。如在信息平台设公共查阅权限，开展政策宣传活动增强公众环保意识与责任感。

结束语

生态环境分区管控政策是提升生态环境治理现代化水平的重要举措，对区域生态系统保护与修复意义重大。评估政策效果、揭示问题并提出优化建议，可为政策完善与实施提供科学依据。未来，需加强政策协同、完善动态调整机制、强化监管执法、加强公众参与，推动政策不断优化，为建设人与自然和谐共生的现代化提供支撑。

参考文献

[1]汪自书, 等. “三线一单”生态环境分区管控跟踪评估方法与实践[J].中国环境管理, 2024.

[2]宋宗宇, 陈洁斌. 生态环境分区管控“入典”的法律表达[J]. 法治现代化研究, 2025, (1): 88 - 98.