中小城市市域社会治理现代化的现状、困境及优化路径研究

引 言

党的十九届四中全会提出“加快推进市域社会治理现代化”，作为构建国家治理体系现代化与基层社会治理格局的创新举措，为基层社会治理现代化找到了新出路，既是化解重大矛盾风险的“指挥部”，也是统筹城乡治理的“桥头堡”。相较于资源高度集聚的超大城市和特大城市，我国数量众多的中小城市是连接大城市与乡村的枢纽，其治理现代化水平直接关系到国家治理体系的整体效能与均衡发展。然而，中小城市普遍存在财政能力有限、人才储备不足、技术应用滞后、历史遗留问题较多等共性挑战，使其治理现代化之路更为艰难曲折。

来宾市作为西部地区一个典型的中小城市，自 2002 年撤地设市以来，在工业化、城镇化进程中同时面临着发展提速与治理转型的双重任务。其治理实践既取得了一定成效，也暴露了诸多深层次问题。本研究立足于新时代背景，紧密结合来宾市的实际情况，旨在通过深入剖析其治理现状与困境，探索出一条契合中小城市资源禀赋和发展阶段的高质量治理之路，这不仅对来宾市自身发展至关重要，也对全国同类城市具有积极的启示意义。

一、中小城市市域社会治理现代化现状

当前，我国中小城市市域社会治理正处于传统模式向现代化转型的关键阶段，其现状呈现出显著的二元复合特征：即成效与挑战并存，机遇与困境交织。

（一）治理的体系框架已初步建立

绝大多数中小城市已基本完成“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的治理体制构建。在组织架构上，普遍成立了社会治理综合指挥中心，推行了网格化管理模式，将城市区域划分为若干网格，配备了专兼职网格员，负责信息采集、矛盾排查和便民服务，实现了管理重心的下沉。在技术应用上，“雪亮工程”等基础性智能安防设施覆盖率显著提升，政务服务“一网通办”也在逐步推进，治理的精细化、智能化水平有了初步改善。法治建设得到加强，矛盾纠纷多元化解机制开始探索，社会治安形势总体平稳。

（二）治理的深度、效能与可持续性面临普遍瓶颈。

其一，“数字赋能”多停留在表层，数据孤岛现象严重，业务协同困难，智能研判与预警能力不足，与真正的“智慧治理”存在差距。其二，治理资源（财力、专业人才）捉襟见肘，导致现代化治理项目难以落地，基层网格员队伍待遇低、专业性弱的问题突出，“小马拉大车”现象普遍。其三，社会力量参与不足，社会组织培育不充分，公众参与渠道单一且被动，“干部干、群众看”的政府单方主导格局未有根本改变。其四，风险应对能力薄弱，对征地拆迁、环境污染等传统矛盾化解乏力，对网络安全、金融风险等新型风险的感知与处置能力更为欠缺。

（三）来宾市域社会治理现代化的现状

来宾市作为西部地区典型的中小城市，其市域社会治理现代化进程呈现出显著的转型期特征。首先，初步构建起“市级统筹、县区主战、乡镇执行”的治理组织体系，网格化管理基础框架基本形成，实现了城乡社区的划分与基础信息采集。其次，“雪亮工程”等治安防控设施覆盖面持续扩大，社会治安形势总体平稳，群众安全感得到基本保障。同时，“一站式”矛盾纠纷调解中心等多元解纷机制开始探索，部分政务服务实现了“一网通办”，展现了治理现代化的初步成效。然而，其治理现状更深层次地反映出中小城市的共性困境：财政与人才短板导致智能化建设浅层化，数据孤岛现象严重，跨部门协同效能低下。治理重心下沉但权责资源不匹配，使基层面临“责任无限、权力有限”的窘境。社会组织发育不良，公众参与渠道单一，历史遗留问题与新型风险交织，共同构成了来宾市推进治理现代化所必须直面和破解的现实课题。

综上所述，中小城市市域社会治理告别了过去的粗放管理，搭建了现代化的基本框架，但在治理的精准度、协同性、智能化和共治共享水平上，仍处于现代化进程的初级阶段，深度转型依然任重道远。

二、来宾市域社会治理现代化的困境

县域是基层治理的重要单元，是国家治理体系中的关键环节之一，具有维护基层社会秩序“压舱石”的作用。来宾作为后发展地区的中小城市，虽在近年来市域社会治理现代化取得一定成效，但其治理现代化进程仍面临诸多深层困境。

（一）组织动员困境：缺乏治理能动性

组织化程度低是基层社会的共性。基层社会治理对象呈现出分散化、无序化、差异化、多元化特征，彼此之间的组织化程度低。随着经济社会的快速发展与社会流动的加速，基层社会同质性减弱，使得传统基层社会治理手段逐渐失灵，组织成本不断提升。基层社会治理的绝大部分工作都是被动进行，缺乏未雨绸缪的意识与能力，缺乏主动开展工作的积极性。甚至长时间在基层出现“头痛医头，脚痛医脚”的普遍现象。忽视源头治理，长期疲于“救火”现场，问题同质性高。基层工作人员长期处于被动执行职能部门下沉事务，应付现象明显，难以形成主观能动性。同时，公众参与多以被动响应为主（如接受问卷调查），常态化、制度化的参与渠道不足。居民自治意识有待提高，社区共同体精神尚未完全形成，“干部干、群众看”的现象依然存在。基层社会治理常态化、规范化、现代化建设难以迈进正常轨道，基层治理体系与治理能力现代化进程推进难度大。

（二）资源保障困境：财政支撑与人才短板并存

来宾市经济体量小，财政能力薄弱，财政收入有限，属于“吃饭财政”。在保运转、保民生的巨大压力下，能够投入到社会治理创新领域的资金非常短缺，导致许多现代化项目只能畅想无法落地，如智慧城市大脑、高端感知设备全覆盖难以落地或深度应用。同时，财政目前的现状使得专业人才引起困难，人才匮乏现象严。特别是难以吸引和留住精通大数据、人工智能、法律、社会工作的专业化治理人才。现有基层干部和网格员队伍年龄结构偏大、知识更新慢，对现代治理理念和技术的理解和运用能力不足。

（三）技术应用困境：数字鸿沟与数据孤岛并存

来宾市在推进市域社会治理现代化过程中，其技术应用面临着典型的中小城市困境，核心问题在于“数字鸿沟”与“数据孤岛”并存。

首先，技术应用呈现表层智能化。尽管已推行“雪亮工程”和政务服务平台，当前的技术应用多停留在政务服务的线上办理和视频监控的初步联网，缺乏对数据的深度挖掘、智能分析和跨部门协同应用。数据分析能力薄弱，缺乏对海量信息的智能研判、风险预警和决策支持，智慧治理的“大脑”功能缺失，智能化水平浅层化。智慧治理的“大脑”和“神经网络”尚未真正建成。其次，“数据孤岛”现象极为突出。公安、城管、卫健、交通等关键部门的数据系统标准不一、条块分割、互不联通，缺乏强有力的市级统筹机制与有效的共享协同，数据价值无法充分释放，技术赋能效果大打折扣。最后，应用效能不均，城乡“数字鸿沟”明显。城区与县域、乡镇之间的数字化基础设施和应用水平差距大，来宾农村地区尤其是偏远山村，网络覆盖和智能终端普及率不高，部分老年人群体存在“使用鸿沟”，技术普惠性欠缺。同时，有限财政难以支撑高端感知设备和系统的持续投入与更新，制约了技术应用的深度和广度，使其难以突破有硬件缺智慧、有数据无协同的瓶颈状态。

三、来宾市域社会治理现代化的对策

进一步凸显来宾市域层面“指挥部”作用，充分运用市级在资源统筹、地方立法、力量组合等方面的特殊优势，不断探索创新市域治理模式，加快推动市域社会治理现代化进程。

（一）理念先行，树立现代治理思维强化全域统筹理念。

市委、市政府应站在统筹发展与安全的高度，将社会治理现代化深度融入全市经济社会发展总体规划，实现同部署、同落实、同考核。首先，发挥中小城市市本级应有的主体作用，加大市域社会治理领导小组建设力度，借鉴推行以市委、市政府主要领导担任“双组长”，政法委书记任副组长的市域社会治理领导小组模式，最大化配强市域社会治理领导小组力量。不断加大市域社会治理领导小组统筹力度，加强市域社会治理领导小组对市域社会治理创新试点工作的领导力度，加大力度探索适宜当地的市域社会治理模式。其次，树立以人民为中心理念。将评判治理成效的最终标准交给群众，聚焦百姓急难愁盼问题，变“政府端菜”为“群众点菜”，使治理成果更多更公平惠及全体市民。最后，强化风险意识和底线思维，建立健全重大决策社会风险评估机制，增强对各类风险源的敏锐性，提升预见、预判、预警能力。

（二）机制创新，打破壁垒凝聚合力

发挥党总揽全局、协调各方的“方向盘”作用，建立健全党委领导基层社会治理体制机制，充分调动多元治理主体参与基层社会治理的积极性、创新性和主动性，加快建设现代化的社会治理共同体。加速整合各职能部门间的治理资源，建立部门间资源共享、信息互通、工作协调推进的治理机制，形成平安联创、工作联动、问题联治的基层社会治理现代化局面。首先，完善综治中心+网格化+信息化体系。做实做强各级综治中心，使其成为整合资源、指挥调度、联动处置的真正枢纽。优化网格设置，配强网格力量，明确网格权责清单，实现“多网合一”。其次，赋予基层更多召集权、评价权，建立基于基层需求的部门快速响应和考核问责机制，破解条块矛盾。最后，健全矛盾纠纷一站式化解平台，整合司法、信访、调解、仲裁、行政裁决等资源，建立权威高效的市级和县（区）级矛盾纠纷调处中心，提供“一站式”服务，降低群众解纷成本。

（三）技术赋能，注重实用与均衡

不盲目追求“高大上”的系统，而是从具体应用场景出发，如智慧防疫、智慧交通、智慧社区等智能系统的应用，开发建设实用、管用、好用的智能化平台。建立权威的市级数据管理机构，制定统一的数据标准和共享流程，优先推动公安、城管、应急、卫健等关键部门的数据互联互通，在保障安全的前提下，深化数据在态势感知、研判预警、决策支持中的应用。同时，加大农村地区数字基础设施投入，推动政务服务、公共服务向乡村延伸。针对老年群体，保留必要的传统服务方式，并开展数字技能普及培训。

（四）法治保障，夯实治理根基

首先，充分利用地方立法权，围绕市容管理、生态环境、文明行为等社会治理难点问题，制定出台切合来宾实际的地方性法规或政府规章。其次，严格规范公正文明执法，深化行政执法体制改革，全面落实行政执法“三项制度”，提升执法公信力。同时，加强对基层执法人员的培训和管理。深化法治宣传教育，创新普法形式，培育全民法治信仰，引导群众依法维权、理性表达诉求，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的社会氛围。

（五）夯实基层，激发社会活力

将更多的人力、物力、财力投向基层，推动资源力量下沉，赋予乡镇（街道）更多综合管理权，增强其统筹协调和服务能力。通过政府购买服务、设立孵化基金、提供场地支持等方式，重点培育公益慈善类、社区服务类、矛盾调解类社会组织，提升其专业服务能力，不断培育壮大社会组织。同时，通过多种方式激发居民自治活力，比如完善村（居）民议事会、理事会、恳谈会等协商议事制度，探索“时间银行”、“积分治理”等激励模式，引导居民积极参与社区公共事务，构建人人有责、人人尽责、人人享有的治理共同体。

结语

推进市域社会治理现代化是一项长期而复杂的系统工程。对于来宾市这样的中小城市而言，不可能一蹴而就，更不能简单复制大城市的模式。必须清醒认识到自身在资源、人才、基础等方面的局限性，坚持实事求是、因地制宜、循序渐进的原则。来宾市的出路在于，走一条集约整合型、精准高效型、共建共享型的治理现代化路径。即不追求面面俱到，而是集中有限资源，在关键环节寻求突破；不贪大求洋，而是聚焦具体问题，开发适用技术；不政府包办，而是巧妙撬动社会力量，真正实现多元共治。

参考文献：

1］ 徐汉明.市域社会治理现代化的路径选择［J］.中国治理评论，2020（1）：35-55.

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［3］汪妍.中小城市市域社会治理现代化：现状、困境与对策［J］.四川文理学院学报，2024 年 7 月

［4］顾元.市域社会治理的传统中国经验与启示[J].中共中央党校国家行政学院学报 ，202024，（04）

基金项目：2023 年中共来宾市委政法委横向课题“市域社会治理现代化视角下来宾市创新基层治理策略研究”