“制度一价值一行为”三维框架下三峡移民对口支援长效机制构建研究

三峡工程是事关国家发展全局的重大战略性工程，其百万移民的“搬得出、稳得住、能致富”是衡量工程成败的核心标尺。自1992 年党中央、国务院确立全国对口支援三峡库区的工作方针以来，这一机制已成为推动库区经济社会发展、保障移民安稳致富的重要力量。历经三十余年的实践，对口支援工作取得了举世瞩目的成就。截至2024 年底，累计引入各类资金达千亿元，实施产业合作项目2200 余个，极大改善了库区的基础设施、公共服务和产业发展条件。然而，随着我国进入高质量发展阶段，三峡库区对口支援工作也进入 “后半篇” 改革深水区，传统支援模式的局限性逐渐凸显。如支援政策与地方规划的衔接不畅、支援项目的短期化与碎片化、移民社会融入与身份认同困境、以及数字化治理能力较弱等问题，制约了支援工作的可持续性与整体效能。传统的、以“输血”为主的支援模式已难以适应新时代库区高质量发展的要求。因此，如何系统构建一套行之有效的长效支援机制，实现从“外部输血”到“内生造血”的根本性转变，已成为一项亟待研究的重大课题。

本研究基于实地调研与多学科理论融合，旨在超越对政策现象的简单描述，通过构建“制度—价值—行为”三维分析框架，深入剖析对口支援工作的内在逻辑与现实瓶颈，并提出系统性、可操作的长效机制构建路径，以期为推动三峡库区治理现代化与移民可持续发展提供学术参考与决策依据。

一、 对口支援政策的演进、成效

（一） 政策演进的三个阶段

三峡移民对口支援政策并非一成不变，其演进历程清晰地呈现出三阶段的特征嬗变：

1.初期安置阶段（1992-2000 年）：以“输血式”援助为主，核心目标是解决百万移民的基本安置与温饱问题，支援形式多为资金注入和基础设施援建，旨在保障移民“搬得出、稳得住”。

2.中期培育阶段（2001-2010 年）：开始向“造血式”支援探索，重点从“盖房子”转向“兴产业”，注重培育特色产业、加强就业培训、共建产业园区，着力解决移民的长远生计问题。

3.高质量发展阶段（2011 年至今）：强调“高质量发展”与“可持续性”，支援内涵不断深化，扩展到生态环保、文化融合、数字化转型、民生保障等多个维度，追求经济、社会、生态效益的协同共赢。

（二） 主要成效与现状

三十余年的对口支援取得了显著成效。一是从经济维度来看，巨量资金与项目的投入，奠定了库区现代化的基础设施网络，培育了特色农业、生态旅游、清洁能源等绿色产业，优化了产业结构。二是从社会维度来看，移民的生活水平显著提升，教育、医疗、社保等公共服务能力大幅增强。移民就业结构从传统农业向二三产业转移，青壮年劳动力回流趋势增强。三是从治理维度来看：形成了“政府主导、市场参与、社会协同”的多元支援格局，支援模式从单一项目帮扶拓展至园区共建、飞地经济、人才交流等多种形式，提升了资源整合效率。

二、三峡移民对口支援长效机制构建的现实困境

尽管三峡移民对口支援成就巨大，但仍面临诸多挑战，制约着长效机制的建立。主要表现在以下几个方面：

（一）政策协同机制不健全。各级、各地支援政策与库区地方发展规划存在“两张皮”现象，部门间、省际间的协调不足，导致资源重复投入或出现覆盖盲区，降低了整体政策效能。

（二）资源分配与可持续性不足。支援资源多集中于易出政绩的基础设施领域，而对移民长期发展至关重要的技能培训、创新能力建设、中小企业扶持等领域投入相对不足。部分项目缺乏长效运营机制，“重建设、轻管理”问题突出。

（三）社会融合与价值认同存在困境。部分移民群体在文化适应、社区参与方面存在困难，被动依赖的“等靠要”心理仍未根本消除，主体性和发展内驱力不足，影响了社会融合的深度与稳定性。

（四）数字化治理水平薄弱。虽已建立移民信息管理系统，但“数据孤岛”现象严重，跨部门、跨层级数据共享机制缺失，大数据、人工智能技术在政策仿真、动态监测、风险预警等方面的深度应用不足，智慧治理能力有待提升。

三、“制度—价值—行为”三维协同的长效机制构建路径

针对上述困境，本文提出应从制度、价值、行为三个维度协同发力，构建系统性的长效机制。该框架如下图所示：

（一） 从制度维度来看，努力强化顶层设计与政策协同。

制度是长效机制的根本保障。可以从三个方面建立制度保障体系。一是强化顶层设计。建议推动国家层面制定《三峡移民对口支援条例》，以法律形式明确各方权责、资金管理、项目评估与退出机制，增强政策的刚性与稳定性。建立国家、省、市、县四级政策衔接与联席会议制度，确保支援政策与乡村振兴、新型城镇化等国家战略深度融合。二是创新利益共享模式。推动“飞地经济”“股份合作”等市场化模式，将支援方的资金、技术、市场优势与库区的资源、劳动力优势相结合，形成“风险共担、利益共享”的共同体，实现从“无偿援助”向“合作共赢”转变。三是强化数字赋能。以数字化改革为抓手，构建统一的 “三峡移民云平台”，整合移民信息、政策发布、项目对接、动态监测、舆情分析等功能，彻底打破数据壁垒。在数据整合方面，制定统一的数据标准，推动公安、民政、人社、农业等部门数据向云平台归集，实现移民基础信息、就业信息、收入信息、社保信息的 “一网通查”；建立跨区域数据共享机制，支援方与库区可通过云平台实时获取对方数据，实现项目需求与资源供给的精准匹配。在技术应用方面，利用区块链技术实现支援资金流向的全流程透明监管，确保资金使用规范高效；利用大数据模型开展政策效果模拟，在政策出台前预测可能产生的影响，优化政策设计；建立移民返贫风险预警模型，通过对移民收入、就业、家庭支出等数据的实时监测，提前识别返贫风险，及时采取帮扶措施；利用人工智能技术开发 “移民智能服务机器人”，为移民提供政策咨询、就业推荐、技能培训等一站式服务，提升服务效率。在人才支撑方面，通过 “对口支援人才计划”，支持支援方数字化人才赴库区挂职锻炼，同时在库区高校开设 “数字化治理” 相关专业，培养本地数字化人才，为智慧治理平台建设与运营提供人才保障。

（二） 从价值维度层面，不断深化文化融入与价值引领

价值认同是长效机制的深层稳定器。一是深化价值引领。将社会主义核心价值观深度融入移民社区文化建设，通过开展“移民故事”“库区记忆”等文化项目，增强移民的归属感、自豪感和集体认同感。二是弘扬移民精神。挖掘和宣传移民“舍小家、为大家”的奉献精神和新时期创业奋斗的典型事迹，激发移民群体的主体意识和奋斗精神，摒弃“等靠要”思想。三是构建社会支持网络。发挥基层党组织的战斗堡垒作用，积极培育和引导社会组织参与移民社区服务，提供心理咨询、法律援助、社会交往等支持，帮助移民重建社会资本，促进社会融合。

（三） 从行为维度层面，多措并举激发内生动力与完善评估

行为激励是长效机制的动力源泉。一是通过建立面向移民的多元化激励机制，如提供精准的技能培训、创业担保贷款、税收优惠等，提升其自我发展能力。推广“以奖代补”“以效定投”等资金使用方式，提升支援项目的精准性和激励性，以期激发内生动力。二是要健全多元参与机制。明确政府、市场、社会、移民四类主体的角色定位，构建“共建共治共享”的格局。政府负责规划与监管，市场负责效率与效益，社会组织负责服务与沟通，移民自身负责参与与发展。三是完善监测评估体系。构建包含经济、社会、文化、生态等多维度的“移民发展综合指数”，定期开展第三方评估。建立政策反馈与动态调整机制，将评估结果作为优化支援资金分配和政策工具选择的核心依据，确保长效机制始终具有适应性和创新性。

四、 结论与展望

构建三峡移民对口支援长效机制是一项复杂的系统工程，其本质是实现制度优势向治理效能的持续转化。本研究提出的“制度—价值—行为”三维框架，旨在通过制度层面的刚性保障与创新设计、价值层面的文化融入与认同构建、以及行为层面的内生激励与科学评估，系统性地破解当前支援工作中存在的碎片化、短期化和可持续性不足等问题。

展望未来，对口支援工作必须紧紧围绕“以人为本”和“高质量发展”两大核心，推动支援模式实现从“输血”到“造血”、从“授鱼”到“授渔”、从“硬件”到“软 到“治理”的根本性转变。这不仅需要国家层面的顶层设计与法律保障，需要地方政府的大胆创新与 更需要市场主体的深度参与和社会组织的协同助力，最终激发移民群体的内生动力与发展活力，共同书写三峡库区共同富裕与和谐发展的新篇章。

五、参考文献

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[4]康立宪.为对口支援工作贡献力量[J].中国水利，2022，（17）：36-37.

[5]马忠星.多方合力支援三峡库区建设[J].中国水利，2022，（17）：37.

[6] 国务院三峡工程建设委员会办公室. 全国对口支援三峡库区工作年度报告[R]. 2024.

本文系 2025 年度万州区委党校“三峡库区对口支援”专项课题：“三峡移民对口支援长效机制研究”（项目编号：WZDX202505）及市社会科学规划项目：“文化强国背景下的三峡红色文化数字化传承与传播实践路径研究”（项目编号：2023 WT45）阶段性研究成果