行政没收违法所得的制裁性解构与制度完善

2021 年《行政处罚法》第 2 条从立法层面明确行政处罚的三大构成要素，即违法性（违反行政管理秩序）、制裁性（减损权益或增加义务）、目的性（惩戒已发生的违法行为）。其中，制裁性是区分行政处罚与其他行政行为的核心标志，其内涵需从“权益剥夺范围”与“权利剥夺延伸性”两方面把握：

1、权益剥夺的广泛性：行政处罚的制裁性不限于对 “合法权益” 的剥夺，还包括对“非法利益”的剥夺。从法释义学角度看，“权益” 涵盖“权利”与“利益”，利益本身不具备天然合法性，需经法律价值评价后方有合法与非法之分。但无论利益性质如何，只要其处于行为人实际控制之下，对该利益的剥夺即构成“不利后果”，符合制裁性的本质要求；

2、权利剥夺的延伸性：制裁性不仅体现为对直接财产的剥夺，更包括对财产衍生权利的剥夺。此种延伸剥夺直接使行为人处于“违法无利可图”的不利状态，具有明显的惩戒属性。

二、违法所得的认定现状与实践问题

（一）立法现状：“原则+例外”的双重标准冲突

2021 年《行政处罚法》修订前，我国对“违法所得”的认定无统一立法规定，由各行政领域的单行规范自行设定标准；修订后，《行政处罚法》第 28 条首次明确“违法所得”的内涵 ——“实施违法行为所取得的款项”，并确立“以全部收入为原则、以特别规定为例外”的认定标准，形成“原则 + 例外”的立法格局。但该并存的格局仍存在明显冲突：同一类型的违法行为（如违法销售），在市场监管领域采“收入说”，在环境领域采“利润说”，既违背法律统一性原则，又增加行政执法的复杂性。

（二）实施现状：执法与司法的认定混乱立法标准的冲突直接导致行政执法与司法裁判的混乱，表现为：

1、行政执法中的标准不一：不同行政部门因适用不同单行规范，对同一类型违法行为的违法所得认定标准存在差异。标准不一导致“同案不同罚”，损害行政公信力；

2、司法裁判中的自由裁量过度：通过检索中国裁判文书网 2021-2023 年涉没收违法所得的行政诉讼案件发现，法院对违法所得的认定存在“收入说”、“利润说”、“折衷说”三种标准。自由裁量过度导致“同案不同判”，既不利于保护行政相对人的合法权益，也损害司法公平公正。

三、没收违法所得制度的完善路径

基于行政没收违法所得的制裁性本质，结合当前立法与实践中的问题，需从“认定标准、适用对象”等维度完善制度，确保其契合行政处罚属性并解决实践困境。

（一）以“收入说”统一违法所得认定标准

1、确立“收入说”的统一地位：明确《行政处罚法》第 28 条的 “收入说”为绝对原则，删除单行规范中的“利润说”例外，统一以“实施违法行为所取得的全部收入”作为违法所得的认定标准。理由如下：其一，契合制裁性本质，“不扣除成本”扩大违法所得范围，强化制裁效果，使行为人“违法无利可图”；其二，解决立法冲突，消除“收入说”与“利润说”的矛盾，实现法律统一性；其三，降低执法难度，无需调查成本支出，仅需统计全部收入即可，提高执法效率；

2、明确“收入”的范围：界定“实施违法行为所取得的款项”包括： ① 直接收入，如违法销售的货款、非法提供服务的报酬； ② 间接收入，如违法所得产生的利息、租金、投资收益等衍生利益； ③ 变相收入，如以实物、债权、股权等非货币形式取得的利益（需按市场价格折算为货币）。

（二）限定没收违法所得的适用对象

基于行政没收的行政处罚属性，其适用对象应严格限于“违法行为人”，排除第三人与不予处罚者：

1、排除第三人：第三人虽可能持有或获益于违法所得（如接收违法款项的亲属、朋友），但第三人未实施违法行为，不具有可责性，故不得对其适用没收违法所得。若第三人持有违法所得，行政机关可通过“追缴”程序追回，而非没收；

2、排除不予处罚者：对《行政处罚法》第 33 条规定的“不予处罚”情形，因行为人已免予行政处罚，不得再适用没收违法所得。若不予处罚者持有违法所得，行政机关可通过“责令退还”“追缴”等非处罚方式处理，避免违背“不予处罚”的立法目的。

五、结论

行政没收违法所得的法律性质是行政处罚，制裁性是其本质属性，恢复性是附属功能。2021 年《行政处罚法》确立的“收入说”原则契合其制裁性本质，但实践中因“利润说”例外、适用对象模糊等问题，导致制度运行混乱。未来需以“强化制裁性、解决实践困境”为核心，通过“收入说”统一认定标准、限定适用对象，完善没收违法所得制度。

需注意的是，制度完善需兼顾“制裁性”与“公平性”，对“过度制裁”的质疑可通过“合理成本返还”机制缓解；同时需加强行政执法人员培训，确保“收入说”与新规则在实践中落地，真正实现“惩戒违法、维护秩序、保障权利”的制度目标，为法治政府建设提供有力支撑。

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