社会治理视野下青少年心理健康服务体系的构建路径研究

青少年是国家的未来。按照世界卫生组织的定义， 10-19岁为青少年，其涵盖了小学高年级、初中、高中的未成年人，少量涉及到义务教育完成之后的进入社会的青年以及在校大学生。因在校大学生与中小学的心理差异以及生活环境截然不同，且相关研究较多，故为了增强研究的针对性，本文仅研究中小学阶段的青少年的心理健康服务体系的构建。本文以“心理健康服务体系”为关键词共搜索到自2007年至今的327篇文章，排除报纸新闻以及讨论老年人、社区、大学生等群体的心理健康服务体系外，共发现相关文章49篇，可见该话题具有一定的讨论度，但研究的数量并不多。尤其遗憾的是，尽管各级政府部门以及学校、机构做了大量的工作，但青少年心理行为异常和常见精神障碍人数仍逐年增多，个人极端情绪引发的恶性案（事）件时有发生。青少年是家庭的希望、国家的未来，青少年恶性事件发生引起的是家庭、社会的一系列负面效益。可见，现有的青少年心理健康服务体系并未达到预期的效果。因青少年心理疾病引发的社会风险本质上也属于社会治理的范畴，故本文拟跳出常规的就体系谈体系的常规思路，转而从社会治理的角度来探讨青少年心理健康服务体系的构建。

一、现状及背景

众所周知，近年来青少年的心理健康问题凸显，尤其是本研究所重点涉及的人群的极端案件时有发生。青少年心理问题一直受到各级政府部门以及学校、机构的关注，因而青少年心理健康体系各地均有一定的发展。

一般而言，青少年心理健康服务体系是指由政府部门、专业机构构建而成的为青少年提供心理健康服务的系统，该系统包括了主体建设、基础设施建设、运行模式、教育培训、管理监督等几大方面，经历了关注问题青少年的医学模式、设置模板对青少年施加影响的教育模式和为学生心理发展效力的服务模式。

现有研究中，研究者从几个方面进行了探讨。形式上，有的主张应充分利用好网络，搭建“互联网+”平台；更多是建立区域性的服务体系，大致模式基本上是政府统领，在所辖区域内建立起官方背景的各级健康服务中心以及在中小学建立类似的服务机构，青少年的家庭则作为最基础的支撑。如滁州。至于体系内各模块的作用机理，有的认为应通过医教协同建立起筛查、评估、预防、干预的机制，有的认为应建立起覆盖心理健康教育、 预防、 筛查鉴别、 早期干预和转介以及动态评估的学校儿童心理健康服务体系。

青少年心理健康服务体系的研究之所以开展得如火如荼，归根到底得益于国家的重视。早在2016年国家卫生计生委联合教育部等22个部委联合印发的《关于加强心理健康服务的指导意见》中就提出了应全面加强青少年心理健康教育的要求，并设定了2030年的基本目标，即全民心理健康素养普遍提升、符合国情的心理健康服务体系基本健全。《十四五规划纲要》则提出要“完善心理健康和精神卫生服务体系”， 党的十九大报告更是把与心理健康服务体系极为接近的社会心理服务体系作为一种亟需打造的社会治理格局，二十届三中全会则对健全社会治理体系做出了专门部署，这些都表明党和国家从社会治理角度对青少年心理健康服务体系提出了更高的要求。换言之，青少年心理健康服务体系不仅仅是关系青少年心理健康的大事情，而且是关系到国家长治久安的重大事项。其一方面联系着作为社会神经末梢的千家万户，另一方面联系着国家行政管理。因此，讨论青少年心理健康服务体系不能仅仅从医疗服务的技术角度，转而以社会治理的角度看待这一问题。

二、社会治理中的青少年心理健康体系

“治理”一词古已有之，但现代意义上的治理来源于西方，其于西方政府管理失效，市场失灵的大背景下提出，近30年来频繁出现于社会学、公共管理学、经济学、政治学等众多领域。关于社会治理的理论研究颇多，如多中心治理理论、协同治理理论、系统性治理等各种理论不一而足。尽管以上各种治理理论或多或少存在着一些差别，但他们都承认，治理的最佳状态是实现善治，即多元主体的良性互动、合作共治，直至实现公共利益的最大化。

（一）社会治理与社会管理

在我国，社会治理的概念提出于2013年，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》从改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制和健全公共安全体系等方面对如何创新社会治理体制进行了阐述。因此，一般说来社会治理是指治理主体通过协商、沟通等方式建立合作关系，从而解决社会问题、维护社会秩序、激发社会活力、推动社会进步。目前我国社会治理内容可大致概括为基层治理、矛盾化解、公共安全、社区服务、治安防控等五个主要部分。

与社会治理类似的概念是社会管理。这一概念是1998年《关于国务院机构改革方案的说明》首次提出，其意在突出政府的主导性作用，社会公众和企业等作为被管理者而存在，各级政府及其职能部门在党的统一领导下，按照自身主观愿望来管理和控制社会。即社会管理是指“党委和政府以及其他社会主体运用法律、法规、政策、道德、价值观等社会规范体系，直接或间接地对社会领域各方面、各环节进行服务、协调、组织、监管的过程和活动”。社会管理强调政府全能，管理过程是自上而下单向度的，管理手段更具强制性特征。这一模式具有一定局限性。

作为行政管理的不同方式，尽管社会治理与社会管理仅相差一字，但其却有迥异于后者的几大特征：

一是主体更加多元化，且主体间更具平等性。从数量上看， 社会治理主体呈现多元态势，既包括作为公权力主体的政府等，还包括社会组织、企事业单位、社会团体、公民个人等相关的治理主体。从地位上看，各治理主体间具有更多的平等性。这种平等性不仅表现在社会组织、企事业单位、社会团体、公民个人等相关的治理主体之间，还表现在政府与这些相关治理主体之间。换言之，即便政府与其他治理主体之间在行政法上是管理与被管理的关系，但在社会治理过程中，二者均为治理的主体，社会治理不仅有利于提高行政主体的管理效能，也有利于实现行政相对方的公共利益，从而实现社会的自我管理和社会自治。

二是过程更加注重协同协商与合作共治。正因为社会治理旨在实现社会的自我管理，其多方主体具有平等性，因此，尽管以公权力为后盾的政府部门在社会治理过程中占据重要地位，但显然只有通过各主体间的协商、互动与合作方能使得各社会主体充分表达自己的意愿，以实现“善治”的最终目的。

（二）青少年心理健康服务体系的治理

如前所述，社会治理以公民的主体意识觉醒与政府角色转变为前提条件。在社会治理中，政府不再是无所不包、掌控全局的管理者和唯一决策者，而是为社会提供公共服务、解决社会问题的服务者，社会通过政治参与、利益表达、群众监督等方式影响政府决策，参与到社会治理过程当中。因此，社会治理中内涵地包括主体、社会问题、服务供给、利益分配等多项内容。目前我国社会治理内容可大致概括为基层治理、矛盾化解、公共安全、社区服务、治安防控等五个主要部分，具体到青少年心理健康服务体系，则主要体现为矛盾化解与社区服务。

1. 青少年心理健康服务体系的治理主体

跟其他治理体系类似，青少年心理健康服务体系中存在着多方主体，其在治理体系中发挥着不同的作用。

首先，党的领导是体系健康运转的根本保证。党的领导是青少年心理健康服务体系的治理核心，是确保青少年心理健康服务体系正确政治方向和实现高效有序社会治理的根本要求。从社会管理到社会治理的演化路径就可以清楚看出，党的领导奠定了社会发展与繁荣的基础，在社会多元发展中发挥着不可替代的领导作用。目前，部分治理理论在讨论多方协作、共同治理的同时弱化了党的领导地位，将党与其他治理主体置于相同地位予以讨论，这是一种非常错误的做法，既无视了党在我国社会事务中的实际地位，无法真正用于指导实践，更容易偏离社会主义核心价值，陷体系于混乱。

其次，医疗、教育等行政部门在青少年心理健康服务体系中起主导作用。行政部门是行使行政管理权力的法定机关，在青少年心理健康服务体系中发挥着重要作用。具体而言，其职能主要包括以下四个方面：一是制定政策与规划指导功能。以法规和政策为手段，合理的界定各治理主体的法律地位，明确各自的权力运行范围，约束治理主体的行为。二是管理与服务功能。引导青少年心理健康服务体系的发展方向，同时依靠法律、经济与行政手段，通过强制权力保证青少年能够得到必需的心理健康服务。三是组织与协调功能。化解青少年事务管理领域错综复杂的矛盾，理顺横向纵向的关系，使得青少年心理健康服务体系得以稳定、有序的发展;四是培育其他治理主体。其他社会主体是青少年心理健康服务体系得以实现“善治”的重要一环，行政部门可以通过权力下放等多种形式赋予学校、心理服务机构等社会组织以更多自治权，同时在组织建设和发展上给予指导和鼓励，促进其良性发展。

再次，学校、医院以及其他心理服务机构在青少年心理健康服务体系中起重要作用。从本质上讲，这三种主体均是青少年心理健康服务体系中的供给者，但具体作用略有差别。先说学校。由于青少年主要生活在学校，故学校主要负责提供青少年心理健康状况的实时数据，因此目前我国青少年心理健康服务也主要依托中小学校展开。医院以及其他心理服务机构是提供心理服务的重要主体。尽管中小学校大都配备有心理老师，但受传统观念影响，心理老师的专业性、师生比都不够理想，故医院以及其他心理服务机构是提供专业的心理服务的不二人选。

最后，家庭和青少年本身是青少年心理健康服务体系的重要主体。家庭教育在青少年教育中占据着重要地位，家庭在青少年心理健康服务体系中的重要性自然毋庸讳言，目前绝大多数青少年心理健康服务体系中都比较重视家庭的主体作用。然而，青少年本身实际上是非常重要的主体。一方面，青少年最为熟悉和了解自己所处的群体，也更方便提供自己和伙伴的心理健康状况的实时数据；另一方面，青少年作为限制民事行为能力人，已有一定的认知能力，对于自身和他人的非正常心理活动有一定的识别能力。

（三）青少年心理健康服务体系的治理困境

青少年是国家的希望，同时该阶段又正是一个人人格和性格的塑造期和迷茫期。目前的青少年心理健康服务体系因基本建构均从医疗服务的角度出发，导致出现了一系列的治理困境：

1. 政府主导与其他主体参与的矛盾

在社会治理的视野中，青少年心理健康社会服务体系是一种针对青少年心理健康问题，从多个方面、多种渠道提供相对应的公共心理服务的一种治理机制。多元主体协同是社会治理的根本要求，目前各地建立的青少年心理健康服务体系均可以看见多元主体的影子。如浙江省浦江县开发的“心路 e 通”学生心理健康数字化管理平台，整合了学校、家庭和社会教育资源，湖南欠发达地区中小学建立的“七网络六系统五保障”的中小学心理健康服务体系，网络从上到下包括市/县心理健康服务指导中心、区心理健康服务中心、学校心理健康教育工作领导小组、学校心理中心、年级心理健康工作小组、班级心理委员和小组/寝室信息，囊括了中小学生主要的生活学习空间。四川绵竹市青少年心理健康服务中心设立3个校外未成年人心理健康辅导站（中心），大力推动家——校——社区——医联合共建模式关注青少年心理健康，组织精神专科医院与学校签订校医共建服务及绿色通道转诊协议，针对青少年心理发展特点、如何识别心理疾病等内容开展线上线下培训。但对这些模式细细分析不难发现，他们均或多或少地过于强调了政府主导，受单一主体管理理念的限制明显，在“社会治理”的大背景下却带有较为浓厚的“社会管理”的痕迹：治理主体局限于教育部门、学校，作为服务对象的青少年自身在这一体系中处于失语状态，甚至青少年所在的家庭在这一体系中也被边缘化。正在因为这种落后思想的拖累，才导致青少年心理极端事件屡有发生，花了很多精力和金钱建立的青少年心理健康服务体系中看不中用，层层围堵却堵不胜堵。

2. 现实需求与治理能力不足的矛盾

如前所述，青少年期是心理上的断乳时期， 意味着结束儿童的认知方式和生活方法，从心理上重新构建人生，实现自我更新。因此，其表现为在现状和展望未来的基础上的自我认知、自我理解和自我控制，同时也伴随着个体的逆反心理和对抗行为的崛起。青少年心理健康即指青少年时期表现出来的心理现象以及心理状态的改变，主要反映在青少年的生活、学习以及有效融入社会的过程之中。心理健康问题是人人都会存在的，也是人人需要解决的，只不过青少年因其特殊的成长阶段又恰逢求学的关键期，其对于自身、周围及社会普遍缺乏广泛的认识，在面临来自家庭、学校和社会各方面的压力时，不知如何应对或正确处理，故极易受到心理问题的困扰。2022年度发布的《国民抑郁状况报告》显示，抑郁症群体中有一半是在读学生; 18岁以下的中小学生群体占抑郁症总患病人数的三分之一。因此，青少年的心理问题需要格外引起关注。

然而，与青少年心理健康服务巨大需求形成对比的，是社会治理能力的不足：

首先，政府能力内部不均衡，尽管政府在政策执行过程中越位状况严重，但组织动员社会、企业参与共治过程中却缺位明显。按照社会治理的要求，青少年心理健康服务体系的领导者不应“一家独大”，而是协调者和引领者，但由于教育、医疗行政部门官僚行政的治理习惯，尚且无法改变之前的行事风格，不能做到真正从人民立场想问题、做决策、谋福利。治理行动中存在着行政化倾向，导致损害了社会、企业参与治理的实际治理效能。同时，在心理健康服务体系运行的过程中行政部门未给学校、服务机构搭建起良性的服务供给环境，即相当于治理集体行动没有话事人，因此影响了治理进度也降低了治理共同体的行动效率。

其次，社会与政府间能力不均衡，社会对政府的强依赖性导致其专业行动能力不足。青少年心理健康服务体系中有医院等机构提供具体的心理服务。但由于这些机构多数的资金来源于政府支持，其对政府过强的资金依赖性使得其的治理行为间接受政府操控，导致政府与社会关系失衡，失去对青少年心理健康问题的敏锐觉察和分析研判，偏离了体系建立之初的服务愿景。同时，由于机构对行政部门的依赖性过高导致其行动效率不高、竞争意识不强，自治能力不高，反映出政府对社会组织干预过度引发社会组织行动偏差，阻碍社会治理共同体正常行动网络的治理效率提升。

第三，学校在青少年心理健康服务体系中处于被动地位，无法提供青少年所需要的心理服务。尽管在已有的青少年心理健康服务体系中学校均占据主要地位，但中小学校的主要精力实际都在学习方面，学生的成绩直接关系到学校考核指标的完成，而心理老师和心理课程在青少年的日常生活中所起的作用微乎其微。因此，学校在这样的青少年心理健康服务体系中的作用常常流于形式。

最后，青少年作为该心理健康服务体系的被服务者的主体地位被彻底忽视。当今青少年日常生活普遍以“三点一线”即学校、家、补习班的生活方式为主，这种单一的生活方式容易让青少年心胸与眼界狭窄，负面情绪无法释放，从而心理问题逐渐累积，直到引发恶性事件。在目前已经建成的体系中，作为被服务者的青少年处于“失语”状态，其只是被动的等待服务的对象，而实际上他们却是对于自己以及周围其他青少年伙伴的状况最为熟悉和了解的人群。实际上，青少年尽管绝大多数尚未成年，但从法律上讲其已处于限制行为能力阶段，对世界已有了初步的认识，再加上这一年龄段对于新鲜事物的接受能力远超成年人，因此，青少年实际上具备成为该体系主体的能力。

3. 主体众多与职责不清的矛盾

如前所述，青少年心理健康服务体系中并存着多个主体。在这众多主体中，不仅存在着一些主体参与力度不够的问题，还存在着多个主体间的职责划分不清的问题。

如以行政主体来讲，该体系中就有教育行政部门、医疗行政部门。长期以来，我国政府部门更加注重的是上下级之间的纵向管理，而少有部门之间的横向协调，形成了条块分割的行政体系。由于各个部门之间缺少有效的沟通和协作机制，以致在协同治理中出现职责不清的现象。政府各部门在参与青少年心理健康服务中被赋予了较大的职权，但在政策的制定、实施和治理过程中，因各部门之间缺少沟通协作渠道，在落实相关工作时存在职权的交叉或管理盲点，致使职责界定不明，甚至引发责任推诿等现象，进而造成青少年心理健康服务呈现碎片化状态。

此外，多元主体之间在协同治理中也存在职责界定不明现象。学校、社区、家庭对所承担的青少年心理健康服务也存在着边界认知不清的问题。

三、青少年心理健康服务体系的治理路径

政府、学校、心理服务机构、社区、家庭以及青少年自身在青少年心理健康服务体系中均扮演着重要的角色，共同承担着治理的职责。从前述问题的分析可以看出，要想从根本上解决青少年心理健康服务体系中多元主体参与度不够、能力不强的现状，就必须明确多元主体在青少年心理健康服务体系中的责任划分，搭建多元主体的协同治理渠道，建立完善的政府和社会监督评价机制。

首先，行政部门应转变观念，化陈旧的“社会管理”意识为先进的“社会治理”意识，将治理权力下放，从管理型政府转变为服务型政府，建立平等互助的合作关系。充分发挥自身的引导作用， 充分信任其他治理主体，积极协调学校、社区、家庭以及其他心理服务机构在参与青少年心理健康服务体系过程中的治理责权划分，避免出现治理越界或治理真空等问题。但需要注意的是，服务型政府所领导的青少年心理健康服务体系本质上仍然是一种党委领导、政府负责、多方协同的治理体系，只是更加强调了治理的合作性和协同性。换言之，教育行政部门、医疗行政部门应在

其次，其他治理主体应完善协同治理理念。学校应积极响应“双减”号召，摒弃“唯成绩论”观念，积极引导青少年学生参与到心理服务体系中，培养青少年学生正确应对挫折、压力的心理疗愈。同时，应加强培育心理服务机构的社会服务意识和社会责任感，通过政策引导、设置合作激励机制等方法，吸引心理服务机构积极主动地参与青少年心理健康服务体系。另外，家庭应树立正确的“成才”思想，切实成为青少年成长的摇篮而不是对其进一步施加压力。

最后，将青少年作为青少年心理健康服务体系的重要主体。社会性是“现实的人”的基本属性之一，青少年的成长必然是一个社会化的过程，而不仅仅是学习书面知识的过程。青少年心理健康服务体系是为青少年服务的平台，青少年的积极参与既可以使得这一体系真正用起来、活起来，同时也使得广大青少年更深层次地接触现实生活，通过参与社会事务，培养社会意识，从小就开始思考现实问题，可以将通识教育阶段学习到的课堂知识结合起来， 从小养成良好的发现问题解决问题的习惯，从而锻炼其思考问题、寻求方法的能力，一方面减少了心理问题的发生，另一方面也为青少年在未来社会的治理过程中成长为优秀的治理主体奠定了基础。

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基金项目： 本文系四川省心理健康教育研究中心2023年自筹项目，项目批准号：XLJKJY2361C。