新发展格局下国土空间规划与土地整治协同机制研究

1 协同机制的实践障碍

部门壁垒：规划由自然资源部门主导，整治由农业农村、水利等多部门分管，导致目标冲突。例如，某地规划要求保护生态廊道，但水利部门未将整治项目纳入廊道范围，造成生态破碎。

技术标准割裂：规划采用“三区三线”分类，整治采用“农用地 - 建设用地 - 未利用地”分类，数据难以共享。例如，某地土地利用现状数据因分类标准不同，导致规划与整治的耕地保护目标偏差。

治理主体分散：规划以政府为主导，整治依赖市场主体，缺乏利益协调机制。例如，某企业参与矿山修复后，因土地用途变更受限，难以实现经济收益，导致修复动力不足。

2 协同机制的构建路径

2.1 制度协同：构建“规划- 整治”一体化框架

规划衔接：将整治目标全面纳入国土空间规划体系，是实现规划与整治一体化的关键环节。在总体规划层面，精准划定整治重点区域，结合区域的发展战略、资源环境承载能力和生态保护要求，确定需要重点整治的区域范围和整治方向。例如，对于生态环境脆弱、资源开发过度或土地利用效率低下的区域，将其列为整治重点，制定相应的整治目标和措施。在详细规划中，进一步明确整治项目的具体布局，包括项目的位置、规模、建设内容等。以县级规划为例，设置“土地整治专章”，详细规定耕地保护、建设用地减量、生态修复等具体指标。通过明确这些指标，引导土地资源的合理利用和整治项目的有序实施，确保整治工作与规划目标高度一致，实现国土空间的高效利用和可持续发展。

政策激励：政策激励是引导市场主体积极参与整治工作的重要手段。通过财政补贴、税收优惠等政策措施，降低市场主体参与整治的成本，提高其参与整治的积极性。以矿山修复为例，矿山开采往往会对生态环境造成严重破坏，修复难度大、成本高。对于参与矿山修复的企业，政府允许其将修复后的土地用于生态旅游开发。这样，企业不仅可以获得一定的经济收益，还能实现生态效益与经济效益的双赢。企业在修复矿山的过程中，会采用先进的技术和工艺，对矿山进行生态重建，改善周边的生态环境；同时，将修复后的土地开发成生态旅游景区，吸引游客前来观光旅游，带动当地经济发展。这种政策激励模式，既解决了矿山修复的资金和技术难题，又促进了地方经济的发展，实现了政府、企业和社会的多方共赢。

2.2 技术协同：建立“数据- 平台- 标准”支撑体系

数据共享：构建“国土空间基础信息平台”是实现数据共享的重要途径。该平台整合了规划、整治、测绘等多方面的数据，打破了数据壁垒，实现了数据的集中管理和共享利用。通过“一张图”管理，各部门可以实时获取所需的数据信息，提高工作效率和决策的科学性。以江苏为例，通过该平台可以实时监测耕地保护、建设用地减量等指标的变化情况。当耕地保护面积出现减少趋势时，相关部门可以及时采取措施，加强对耕地的保护和管理；当建设用地减量指标未达到预期目标时，可以分析原因，调整规划方案，确保国土空间的合理开发利用。同时，数据共享还可以避免数据的重复采集和整理，降低工作成本，提高数据的利用效率。

智能监测：利用遥感、无人机等先进技术对整治项目进行动态监测，是提高整治项目监管效率和精准度的重要方法。遥感技术具有覆盖范围广、监测速度快、信息获取准确等优点，可以实时获取大面积的土地利用变化信息。无人机则可以灵活地对特定区域进行高分辨率的监测，获取详细的图像和数据。以新疆为例，通过高分辨率影像分析塔里木盆地的土地退化情况。通过对不同时期的影像进行对比分析，可以准确掌握土地退化的程度、范围和变化趋势，为精准制定整治方案提供科学依据。同时，智能监测还可以实时掌握整治项目的实施进度和质量情况，及时发现项目实施过程中存在的问题，并采取相应的措施进行整改，确保整治项目按照规划要求顺利实施。

2.3 主体协同：构建“政府- 市场- 社会”多元共治格局

政府主导：政府在规划编制、政策制定、监督考核等方面发挥着主导作用。政府具有宏观调控和统筹协调的能力，能够从全局的角度出发，制定科学合理的规划和发展战略。通过建立“规划 - 整治”联席会议制度，定期召开会议，协调部门之间的矛盾和问题。在规划编制过程中，各部门可能会从自身的利益出发，提出不同的规划方案，导致规划之间出现冲突和矛盾。联席会议制度可以为各部门提供一个沟通协调的平台，让大家充分发表意见，共同协商解决问题，确保规划的科学性和协调性。同时，政府还负责制定相关政策，引导和规范市场主体和社会公众的行为；加强对规划与整治工作的监督考核，确保各项工作按照规划要求有序推进。

公众参与：建立规划公示、听证、反馈机制，是保障公众知情权、参与权的重要举措。公众是国土空间的使用者和受益者，对规划与整治工作有着切身的感受和需求。通过规划公示，让公众了解规划的内容和目标，增强公众对规划的认知和理解；通过听证会，广泛听取公众的意见和建议，让公众参与到规划的制定和决策过程中，提高规划的科学性和民主性；通过反馈机制，及时将公众的意见和建议反馈给相关部门，对规划进行修改和完善。以江苏规划编制为例，通过新媒体平台征集公众意见，新媒体具有传播速度快、覆盖范围广、互动性强等特点，能够吸引更多的公众参与到规划编制中来。将公众的合理诉求纳入规划方案，使规划更加符合公众的需求和利益，凝聚社会共识，共同推动规划与整治工作的顺利实施。

结束语

新发展格局下，国土空间规划与土地整治的协同是优化资源配置、推动高质量发展的核心路径。通过制度协同、技术协同、主体协同的“三位一体”框架，可破解部门壁垒、技术割裂、主体分散等障碍，实现规划与整治的“目标一致、数据共享、项目联动”。未来需进一步深化协同机制创新，为国土空间治理现代化提供中国方案。

参考文献：

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[2] 温庆敏 . 基于国土空间规划的全域土地综合整治模式探讨 [J]. 黑龙 江粮食 , 2023, (10): 118-120.

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