建立从土地整理项目全过程成本管控体系的研究

1 引言

土地资源作为经济社会发展的基本要素，土地成本管理效率关系到土地资源的配置效率和利用效益。传统的土地成本管理侧重于项目结束后一次性审计，缺乏有效控制，易导致成本过高等问题。随着我国土地资源的日益稀缺，建立从土地整理全过程成本管控体系，已成为提升土地整理效益的迫切需求。

近期，各地已在探索土地整理成本管理的创新方法。某市提出 " 严格土地整理成本管理，实现土地整理类项目闭环 " 的要求。实践表明，全过程成本管控已成为必然趋势。

本文旨在系统研究土地整理全过程成本管控的理论体系、实施方法和保障机制，为相关实践提供参考。通过建立全过程的成本管控体系，可以实现对土地整理成本的动态监控、精细管理和效益优化，从而提高土地资源配置效率，促进经济社会可持续发展。

2 土地全过程成本管控的原则

土地全过程成本管控其核心思想是将成本管理贯穿于土地整理的各个环节，从源头控制成本，在过程管理成本，在最后评估成本，实现成本管理的全过程覆盖、全要素管控。

实施土地全过程成本管控应遵循以下原则：（1）动态控制原则：成本管理不是静态的，而是随着项目推进不断调整和优化的过程。需要建立动态监控机制，实时收集成本数据，进行成本分析，及时发现偏差并采取纠正措施。（2）分级管理原则：按照 " 谁花钱谁负责、谁审核谁负责 " 的原则，明确各环节的管理责任，建立责任追究机制。（3）效益统筹原则：成本管控不仅要考虑经济效益，还要兼顾社会效益和环境效益，实现综合效益最优化。

3 土地整理各阶段成本管控的关键措施

3.1 项目决策阶段的成本管控

项目决策阶段是土地整理全过程成本管控的源头和关键，这个阶段需要重点做好以下工作：

一是在整理项目收储前期对整理项目进行可研分析，测算成本数据，项目收益情况等，确保决策项目未来的科学性和合理性。

二是进行土地成本精细化测算。通过对成本全景扫描，包括补偿费用、前期费用、土地开发费用、工程费用和财务费用等，补偿费用按照整理进度进行支付，占投资 70%-90% ；前期费用，如制图、评估等费用，占总投资 5%-10% ，依据工作进度支付；工程费用等，占比 15%-25% ，通常按施工进度分阶段支付；财务费用以贷款利息为主，需按月或季缴纳。资金安排上优先用自有资金及土地专项贷款，同时保留 5%-8% 应急资金应对突发情况。

3.2 征收与整理阶段的成本管控

征收与整理阶段是土地整理过程中涉及利益方最多、社会矛盾最突出的环节。这个阶段需要重点做好以下工作：

一是建立同级成本审核机制。这就需要在项目启动阶段算好四本帐的基础上，编制项目实施方案，依程序报送审定；项目实施阶段，委托审计公司对本区土地整理类项目实施跟踪审计，确保项目整理过程可控。

二是实施跟踪审计制度。委托第三方审计机构对辖区内项目实施过程进行独立、客观的跟踪审计。审计机构须按照审计报告要点出具真实有效报告，通过跟踪审计，实现成本过程管控，及时发现、纠正成本偏差。

三是建立穿透式评审机制。由财政部门牵头，会同相关部门组织开展穿透式评审工作。这一机制可以有效防止成本虚高，确保成本的真实性和合理性。

3.3 成本返还监管阶段的成本管控

成本返还监管阶段是土地成本管控的最后一个环节，是检验前期成本管控效果的关键阶段。这个阶段需要做好以下工作：

一方面，完善土地出让成本核算体系。重点做好投资估算、设计概算、各类成本项目中的实际应用。另一方面，建立评估机制。项目土地整理工作完成后，及时开展竣工决算工作，形成项目的闭环管理。通过评估总结成本管理经验，为后续项目提供参考。

4 全过程成本管控的实施保障机制

4.1 制度保障机制

建立全过程成本管控体系，首先需要完善的制度保障，包括政策法规、标准规范和组织体系。

在政策法规方面，需制定土地整理成本管理的专门规定，明确成本构成、核算方法、控制标准和责任主体。如某市联合印发了《某市储备开发及棚改等土地整理类项目成本管理细则》，要求实现土地整理类项目闭环管理。

在标准规范方面，需建立明确的标准体系和操作规范。明确项目规划、设计及概预算的编制标准，为各类费用测算框架；会结合区域实际明确拆迁补偿标准、配套设施建设要求，避免费用核算偏差，确保土地整理各阶段成本支出有章可循，降低超支风险。

在组织体系方面，需建立分级管理的组织架构和责任追究机制。按照 " 谁花钱谁负责、谁审核谁负责" 的原则，加强责任审计，建立责任到人、逐级审核、可追溯的责任追究机制。

4.2 信息技术保障机制

信息技术应用是实现全过程动态管控的重要保障。需建立土地整理成本管理信息系统，实现成本的实时跟踪与控制。

一方面，可以构建土地成本大数据平台，收集整理土地整理各阶段的成本数据，建立成本数据库、案例库。同时，可开发土地成本动态监控系统，实现实时采集和动态分析。通过信息技术手段，可实现成本的全过程动态管控，提高成本管理的效率和精准度。

4.3 人才队伍保障机制

全过程成本管控体系的建设和实施，离不开专业人才队伍的保障。首先，需要加强人员培训提升，通过专业培训、经验交流等方式，提高从业人员的成本意识和能力。其次，可引入第三方专业机构参与成本管理。最后，需要建立激励机制和考核体系，提高各方对成本管理的积极性和主动性。

5 案例分析与实践启示

某市联合印发了《某市储备开发及棚改等土地整理类项目成本管理细则》，提出了土地整理类项目成本管理等创新措施。

一是强调区级政府的主体责任，要求统筹制定本区征拆补偿安置政策和补偿标准，建立成本审核机制，承担成本审核责任。

二是实现项目闭环管理，要求各区在项目初期算好四本帐的基础上，编制项目实施方案，依程序报送审定；项目实施阶段，委托审计公司对辖区内项目实施跟踪审计；项目完成后，及时开展竣工决算工作。

三是委托第三方审计机构对辖区内项目实施过程进行独立跟踪审计。审计机构须按照审计报告要点出具真实有效的审计报告。

四是建立穿透式评审机制，由市财政局牵头会同市级相关部门组织开展评审工作。

五是建立责任落实和追究机制，建立责任人清单，明确责任人，建立责任到人、逐级审核、可追溯的责任追究机制。

通过完善制度、明确责任主体、强化过程监督和结果考核，可以构建有效的土地整理成本管控体系，提高土地整理效益。

6 结论与展望

本文研究了建立从土地整理项目全过程成本管控体系的理论方法和实施路径，得出以下结论：

首先，全过程成本管控是土地整理管理的必然趋势。通过建立全过程成本管控体系，可以实现对土地整理成本的动态监控、精细管理和效益优化，提高土地资源配置效率。

其次，全过程成本管控需要从项目决策、征收整理、返还各环节系统推进。全过程成本管控需要制度、技术和人才三方面的保障。制度保障包括政策法规、标准规范和组织体系；技术保障包括土地成本大数据平台和动态监控系统；人才保障包括现有人员培训、第三方机构引入和激励机制建立。

最后，从项目案例看出，通过各环节可实现土地整理成本的有效管控，提高土地整理效益，这些实践经验为各地提供了有益借鉴。

展望未来，土地全过程成本管控将向精细化、智能化和一体化的方向发展。总之，建立从土地整理项目的全过程成本管控体系，是实现土地资源高效配置和可持续利用的必然要求。

参考文献

[1] 北京：严格土地整理成本管理 实现土地整理类项目闭环 . 新浪财经，2022-02-17.